(聲明：刊用《中國新聞周刊》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))
2005年12月18日，建設(shè)部、國家發(fā)改委等八部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)供熱體制改革的意見》，要求各地用兩年左右實(shí)現(xiàn)供熱的商品化、貨幣化:停止由房屋產(chǎn)權(quán)單位或職工所在單位統(tǒng)包的福利用熱制度，改為由居民采暖用戶直接向供熱企業(yè)交納采暖費(fèi)。
“暗補(bǔ)變明補(bǔ)”，即將原來由單位向供暖公司交費(fèi)變?yōu)閷⑦@筆錢發(fā)到職工個人手中、對低收入困難群體提供采暖的保障、鼓勵節(jié)約、新建樓要裝熱計量表等等，都是改革的內(nèi)容。而供熱主體的多元化，是完善和培育供熱市場的重要內(nèi)容。
作為供暖體制改革的試點(diǎn)城市，大連先走一步，并取得了良好的效果。而像諸如北京、天津等超大城市，改革方案仍是一片玄機(jī)，相關(guān)部門面對媒體三緘其口。我們可以理解為，在這樣的大城市，供暖問題變得更敏感，超過了單純的民生問題層面。
然而，作為“計劃經(jīng)濟(jì)體制的最后一塊福利”，供暖體制改革的這一步是早晚要邁出的
從原來的由單位向供暖公司交費(fèi)，改為將這筆錢按不同級別發(fā)到職工個人手中，再由個人交納供暖費(fèi)——大連的供暖改革給了一個“暗補(bǔ)變明補(bǔ)”的具體途徑。方案盡力在平衡各方利益，雖然它仍不完美，也未必具有普遍性
2006年1月1日，中國北方工業(yè)重鎮(zhèn)大連，氣溫是1℃～-7℃。郊外是一片皚皚白雪，北中國最寒冷的季節(jié)已經(jīng)到來。穿過遼寧省大連市中山區(qū)天津街的繁華路段，盡頭是一小片低矮的棚戶區(qū)，狹窄幽暗的泥濘小道上還混雜著上個雪天遺留下來的冰屑。李萬永(化名)就坐在母親那間只有15平米的小屋內(nèi)，這個狹小的空間里擠放著兩張床，一張桌子，桌子上擺著一臺老式電視，此外再也放不下任何大件家具。這是一間沒有暖氣的屋子，為了抵御屋外嚴(yán)寒，李萬永特意將爐火撥弄得更旺些�！鞍凑者@個溫度燒下去，一個冬天大概需要四五百元的煤火費(fèi)�！崩钫f。
這是新年的第一天，也是這個城市最冷的時節(jié)，由于擔(dān)心母親受凍，李萬永特意一大早從位于西崗區(qū)的家中趕到這里來。與母親的屋子不同，李居住在西崗區(qū)的那所住宅內(nèi)安裝著暖氣。但他卻一直不清楚每個冬天暖氣要花多少錢，“因?yàn)槭菃挝怀袚?dān)的，我不太關(guān)心。”李萬永說。這個在大連一家國有企業(yè)工作到退休的普通工人，自1993年住進(jìn)了單位分配的60平米的公房之后，就再也沒有為冬天取暖的事情操心過。
當(dāng)改革來臨
但是，李萬永很快就會知道自己的房子究竟每個冬季要花多少取暖費(fèi)了。作為福利供暖制度改革的試點(diǎn)城市，大連的“暗補(bǔ)變明補(bǔ)”政策已經(jīng)正式出臺，將來，李萬永們要自己向供熱公司交供暖費(fèi)了。
中國的福利供暖制度已經(jīng)實(shí)行了半個多世紀(jì)，而對它的改革，是從2003年開始的。到了去年12月18日，建設(shè)部、國家發(fā)改委、財政部、人事部、民政部、勞動和社會保障部、國家稅務(wù)總局、國家環(huán)保總局等八部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)供熱體制改革的意見》，要求各地兩年內(nèi)實(shí)現(xiàn)供熱的商品化貨幣化。
作為改革的一條重要原則，將停止由職工所在單位統(tǒng)包的福利用熱制度，改為由居民采暖用戶直接向供熱企業(yè)交納采暖費(fèi)，同時，將實(shí)行采暖費(fèi)補(bǔ)貼由“暗補(bǔ)”變“明補(bǔ)”。
所謂“暗補(bǔ)”，就是幾十年來中國城市中一直實(shí)行的由職工所在的單位向供熱公司交納供暖費(fèi)。比如1969年從部隊轉(zhuǎn)業(yè)分配到大連市糧食局工作的張恒業(yè)，就一直享受著這份福利。1998年單位房改時，張恒業(yè)花費(fèi)了2萬3千元將所住的那間房子的產(chǎn)權(quán)購買過來，但供暖費(fèi)卻還是由單位承擔(dān)。
這幾乎是北中國大多數(shù)家庭的縮影。在各個城市還沒有大規(guī)模集中供熱的年代里，職工自己燒煤爐取暖，單位每年發(fā)放采暖費(fèi)。到了上世紀(jì)70年代后期，各個城市的集中供熱陸續(xù)發(fā)展之后，住進(jìn)公房的職工的供暖費(fèi)全部由單位提供，自己并不需要花費(fèi)一分錢。
沈陽市供熱管理辦公室副主任侯冰在接受記者采訪時指出，從上世紀(jì)80年代到90年代中期，“基本不存在采暖費(fèi)拖欠的問題，因?yàn)槠髽I(yè)的效益都比較好。”根據(jù)侯提供的數(shù)字，那時候沈陽市供暖企業(yè)的收費(fèi)率基本保持在99%以上。
但是這種狀況后來發(fā)生了變化。隨著企業(yè)轉(zhuǎn)軌、改制，從90年代中后期開始，遼寧國有企業(yè)出現(xiàn)大面積虧損，采暖費(fèi)的收取成為每個供暖企業(yè)冬季面臨的最大問題。“發(fā)展到后來，一個供熱企業(yè)能收取到70%的供暖費(fèi)就算是很不錯的了�！边|寧省城鎮(zhèn)供熱協(xié)會秘書長于洪說。而沈陽市一些企業(yè)這個收取比例甚至一度低至60%。
為了償還采暖費(fèi)，一些企業(yè)開始用產(chǎn)品抵押。每個采暖季結(jié)束，不少供熱企業(yè)的院落里堆滿了各式各樣用來抵扣采暖費(fèi)的產(chǎn)品，從毛巾到暖壺，一些供熱企業(yè)甚至不得不開辦商店來出售這些產(chǎn)品以減低拖欠采暖費(fèi)帶來的損失。而根據(jù)沈陽市建委的一份統(tǒng)計，僅僅在沈陽市，歷年來拖欠的采暖費(fèi)用就已經(jīng)達(dá)到了14億元�！笆召M(fèi)難不但造成供熱企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)困難，也相應(yīng)掩蓋了供熱企業(yè)因管理不善導(dǎo)致成本過高的矛盾，不改顯然是維持不下去了。”遼寧省建設(shè)廳住宅與房地產(chǎn)業(yè)處副處長葉天泉說。
李萬永并不關(guān)心供熱企業(yè)是否虧賬，但他還是從身邊發(fā)生的事情中感到“供熱公司急了”。一天，住在樓下的一戶鄰居收到了法院的傳票，原因是多年欠交采暖費(fèi)被供暖公司起訴到了法院�！斑@家夫妻雙雙下崗，采暖費(fèi)改由自己交納，他們確實(shí)交不起，(供暖公司)連這樣的家庭都要起訴，看來是撐不下去了�！�
普通工人或處級干部:兩個家庭的補(bǔ)貼賬本
目前在中國，有40多個供暖改革試點(diǎn)城市。在遼寧，供暖改革的試點(diǎn)城市共14個，其中只有大連、鞍山、朝陽和鐵嶺4個城市已經(jīng)推進(jìn)到出臺了具體的“暗補(bǔ)變明補(bǔ)”的補(bǔ)貼方案。各城市的具體方案不盡相同。
大連的市民張恒業(yè)第一次聽到供暖要進(jìn)行收費(fèi)改革是在2005年9月，陸續(xù)有不少老朋友開始在他面前提到供暖改革的事情，但改什么，怎么改，自己卻一點(diǎn)也摸不準(zhǔn)�！白笥也贿^是要從老百姓口袋里掏錢�！睆埡銟I(yè)當(dāng)時想。多年間的數(shù)次有關(guān)福利的改革結(jié)果，讓張恒業(yè)的第一個反應(yīng)是不信任。
很快，收費(fèi)改革方案通過報紙公布出來。張恒業(yè)按照方案算了算自己的賬，以目前每平米23元的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，他這所56.7平米的房子每個取暖季要向供熱公司交納1304元采暖費(fèi)。
但讓張沒有料想到，新方案同時公布的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)讓自己最后并沒有吃虧。按照這個方案，大連所有的機(jī)關(guān)、企、事業(yè)人員都能享受到與職級相應(yīng)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn):局級140平米、處級105平米、科級85平米、普通工勤人員60平米，以此為依據(jù)，個人承擔(dān)30%，單位承擔(dān)70%。單位要出的這筆費(fèi)用將直接發(fā)放到個人手中。
曾經(jīng)擔(dān)任過大連市飼料公司紀(jì)委書記的張恒業(yè)算起來是個處級干部，他由此可以領(lǐng)到1690元(105×23×70%)。而張在大連紡織廠工作的妻子作為普通工人，則能夠領(lǐng)到966元(60×23×70%)。這樣算下來，交完采暖費(fèi)，張恒業(yè)的家里還能剩余數(shù)百元。張說，自己對這個方案還是較為滿意。
與張恒業(yè)相比，李萬永則沒有這么寬裕，這位工齡超過25年的老工人可以享受到科級標(biāo)準(zhǔn)，這樣他從單位領(lǐng)到了1368元(85×23×70%)。自己的妻子卻因?yàn)閮赡昵氨毁I斷工齡，單位不再負(fù)擔(dān)她的采暖費(fèi)，因此并未能享受到此次補(bǔ)貼。而根據(jù)李目前的住房，他需要向供熱公司繳納1380元，算下來收支基本持平�！拔覠o所謂，不過左手接過來，右手交出去，但你說這不是純粹瞎折騰嗎？”李一邊反問，一邊表達(dá)了對妻子領(lǐng)不到采暖補(bǔ)貼的不滿。
誰是受益者
遼寧省建設(shè)廳住宅與房地產(chǎn)業(yè)處副處長葉天泉卻并不認(rèn)為這是“瞎折騰”，按照葉的說法，從1995年醞釀改革，到2005年改革方案公布，期間種種艱辛，遼寧采暖收費(fèi)制度改革可謂是“十年磨一劍”。
在葉天泉看來，“暗補(bǔ)”變“明補(bǔ)”之后，職工和供熱企業(yè)供需雙方直接見面，企業(yè)收到了錢，職工享受更高的供熱質(zhì)量，而職工單位也可以從復(fù)雜的關(guān)系中脫身而出，完全是一個多贏的局面�！皬陌吧�、大連、鐵嶺、朝陽這些試點(diǎn)城市的效果看，收費(fèi)率提高了，供熱質(zhì)量業(yè)提高了，老百姓的利益也沒有受損�！�
李萬永卻并不愿理會這些理論，“我就關(guān)心自己的利益有沒有受到損害�！彼г拐f。由于采暖補(bǔ)貼收支平衡，這讓李萬永感到此次改革其實(shí)并沒有給自己帶來什么變化，而那些單位效益好，雙方都能領(lǐng)到補(bǔ)貼的家庭才是這次改革的受益者。當(dāng)然，作為干部，級別越高，得到的收益也就會更多。
但大連市集中供熱辦公室主任劉愛博卻不這樣看，“改革難免帶來利益分化，但最主要的是看大多家庭是否受益，最困難人群是否有保障，改革是否見到成效�！倍凑账恼f法，在大連，這次改革難得之處就是，這些全都做到了。
他給出了一個測算，根據(jù)大連市建委的統(tǒng)計，大連市目前的戶均居住面積為66平米，按照新方案，一對普通的雙職工按照此次補(bǔ)貼至少可以承擔(dān)起84平米住房面積的采暖費(fèi)用，這樣不但可以完全交納，還略有剩余，而這樣的家庭在大連市占據(jù)了絕大多數(shù)。
而對于單身職工或類似李萬永這樣只有一人領(lǐng)取采暖補(bǔ)貼的家庭，劉愛博說，當(dāng)初之所以訂立70%的補(bǔ)貼比率，而不是夫妻雙方各50%，就是考慮到這部分群體的利益，“從實(shí)踐來看，這部分人群基本沒有受損�！�
而那些困難居民，按照大連方案，將可以按照每戶60平米，享受全額補(bǔ)貼，資金由市政府建立的“城市供熱專項(xiàng)保障資金”提供。在大連，困難居民的范圍定在了——城市最低保障居民、無就業(yè)家庭、大齡夫妻雙失業(yè)人員、喪偶且撫養(yǎng)未成年子女的失業(yè)人員、夫妻雙失業(yè)后退休人員共五類人。
“不可能面面俱到，但應(yīng)該享受保障和最需要享受的人群都覆蓋到了�！眲鄄┮愿母锖蟮某尚碛∽C自己的話，大連市供暖改革后兩個月，采暖費(fèi)的收繳率比往年上漲了15%，綜合算下來能夠達(dá)到90%。而到了采暖季結(jié)束，這個比率還會上升。“這說明絕大多數(shù)家庭是接受改革，并愿意交費(fèi)的�！�
不做“醫(yī)改第二”
一直參與遼寧供暖改革的遼寧省建設(shè)廳住宅與房地產(chǎn)業(yè)處副處長葉天泉也始終關(guān)注著外界評價�！拔覀儾粫龀舍t(yī)改第二�！痹诳吹骄W(wǎng)絡(luò)上有關(guān)擔(dān)心“熱改”會步“醫(yī)改”后塵的評論后，葉天泉笑著說。
他駁斥了“熱改”只是公務(wù)員和國有企業(yè)人群受益的說法，他表示遼寧這次改革的范圍不但包括國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，也包括各類經(jīng)濟(jì)形式的企業(yè)�！安徽撌菄鵂I的還是私營的，只要在這個單位工作，就應(yīng)該得到補(bǔ)貼，而且熱價上漲補(bǔ)貼就相應(yīng)上漲�！�
葉說，為了防止改革導(dǎo)致困難群體受損，遼寧此次改革專門規(guī)定，對那些經(jīng)濟(jì)效益不好的企業(yè)，凡審批企業(yè)職工工資時，采暖補(bǔ)貼也隨工資一起審批。而特困企業(yè)、倒閉企業(yè)職工的采暖費(fèi)，則由各市建立的供熱專項(xiàng)調(diào)節(jié)資金解決，這項(xiàng)基金不能低于該市采暖費(fèi)總額的30%。
根據(jù)遼寧省建設(shè)廳的官方數(shù)據(jù)，到2005年11月底，遼寧全省累積建立的供熱專項(xiàng)調(diào)節(jié)資金有13.5億元。而沈陽一市則每年達(dá)到1億～1.2億元。另外，從2003年起，遼寧省財政也每年下?lián)?000萬元左右對城市困難群體進(jìn)行補(bǔ)貼�！肮┡荒芎唵慰闯梢豁�(xiàng)福利，在北方城市這是生存需要，供暖穩(wěn)定具有政治意義�！比~天泉強(qiáng)調(diào)說。
政府的政策看上去似乎并沒有遺忘那些困難群體。但這也并沒有妨礙李萬永們繼續(xù)發(fā)牢騷。李的妻子得不到補(bǔ)貼、妹妹夫妻雙雙下崗后到處打零工，既夠不上政府的困難居民標(biāo)準(zhǔn)，也沒有固定單位領(lǐng)取補(bǔ)貼，母親還是一如既往地?zé)约禾湾X的煤爐——這是擺在自己眼前最切實(shí)的感受。
“對改革有各種看法我們都理解，這也是改革的難處所在�！贝筮B市集中供熱辦副主任王文桐說。他提到改革初自己也曾有過幾個擔(dān)心:一是財政負(fù)擔(dān)加重，改革的成本就會過高;二是企業(yè)支出增加，于是有了借口不給補(bǔ)貼;三是職工領(lǐng)到補(bǔ)貼不去交費(fèi)，供暖企業(yè)還是無法正常運(yùn)轉(zhuǎn)�！艾F(xiàn)在看這些情況都沒有出現(xiàn)。無論是供熱質(zhì)量還是繳費(fèi)率最終都得到了提高，這說明我們改革的方向是正確的。”
根據(jù)大連相關(guān)部門的測算，改革后，政府支出(包括事業(yè)單位)與原來基本持平。按照劉愛博的說法，如果加上對困難居民的補(bǔ)貼，政府支出則會“略微上升”。而企業(yè)的支出則基本保持不變，小部分改制企業(yè)和退休職工較多的企業(yè)負(fù)擔(dān)會加重。
那么像買斷工齡人員、企業(yè)改制后的退休人員、下崗但不夠補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的群體，這些人不屬于低保，他們的補(bǔ)貼怎么辦？還有私營企業(yè)職工，如果企業(yè)就是不給補(bǔ)貼，政府如何處罰？
在被問到這些問題時，王文桐承認(rèn)，這都是自己面臨的頭疼事，改革方案還有漏洞�！斑@些都是下一步要解決的重點(diǎn)，但供暖改革只是整個改革的一個小小分支，期望通過供暖改革來解決所有的問題，畢竟是不現(xiàn)實(shí)的�！彼f。
大連是遼寧省的一個比較富庶的城市。它可以動用政府的財政來解決低收入者的采暖補(bǔ)貼問題。如果換一個城市，是不是能這樣順利地解決這些問題？人們有理由說出這些疑問。
2005年12月21日，北京供暖管理部門有關(guān)負(fù)責(zé)人在接受《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》采訪時，將供暖對象分為四類:
第一， 在事業(yè)單位上班的“泛公務(wù)員”隊伍�！鞍笛a(bǔ)”變“明補(bǔ)”對他們影響不大，因?yàn)檫@部分人的采暖補(bǔ)貼依然來自各級財政，十分穩(wěn)妥。
第二， 自收自支的一些企業(yè)和國有控股企業(yè)。從一些試點(diǎn)城市經(jīng)驗(yàn)來看，基本上補(bǔ)貼取決于企業(yè)當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)效益。
第三， 臨時工等社會自然人。這部分人的福利補(bǔ)貼是含在整體工資中的，取決于用工之前雇傭雙方的協(xié)議。
第四， 失業(yè)人員和破產(chǎn)企業(yè)退休人員等社會救濟(jì)人群，這部分群體的采暖費(fèi)補(bǔ)貼更多地依賴于社會保障。
如果那些自收自支的單位經(jīng)濟(jì)效益不佳;如果那些臨時工等社會自然人的老板不肯給他們供暖補(bǔ)貼;如果失業(yè)人員和破產(chǎn)企業(yè)退休人員的社會保障不能得到保證(據(jù)了解北京針對低保戶暫時還沒有供暖費(fèi)用的補(bǔ)償和配套辦法的出臺)，這種改革，會不會如同去年10月29日在發(fā)改委主辦的“資源價格改革研討會”上一些專家的擔(dān)心，變成了“甩包袱”？
(本刊記者李楊對此報道亦有貢獻(xiàn))
鞍山改革方案與大連改革方案
鞍山市總體以住房分配貨幣化有關(guān)政策規(guī)定的各級、各類人員住房限額標(biāo)準(zhǔn)計發(fā)職工采暖費(fèi)補(bǔ)貼。限額標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)住房面積采暖費(fèi)，個人承擔(dān)15%，其余85%按補(bǔ)貼基數(shù)乘以補(bǔ)貼系數(shù)計算后給予補(bǔ)貼。其中補(bǔ)貼基數(shù)是按照燃煤鍋爐、燃油鍋爐、熱電聯(lián)產(chǎn)供暖以及采用電、燃?xì)夤┡?0元/月，余熱水供暖52元/月計算。補(bǔ)貼系數(shù)則根據(jù)級別、職稱以及家庭狀況計算。
大連方案同樣是以根據(jù)職工的職務(wù)(職稱)確定采暖費(fèi)補(bǔ)貼額。具體補(bǔ)貼計算公式:〔住房面積標(biāo)準(zhǔn)(平方米)×采暖費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)(元/平方米)×70%〕÷12＝月補(bǔ)貼額(元)。其中黨政機(jī)關(guān)公務(wù)人員、社會團(tuán)體、事業(yè)單位人員住房面積標(biāo)準(zhǔn)：局級140平方米，處級105平方米，科級和科級以下85平方米。專業(yè)技術(shù)人員的住房面積標(biāo)準(zhǔn)：正高級職稱比照局級；副高級職稱比照處級；初、中級職稱比照科級。工勤人員的住房面積標(biāo)準(zhǔn)：高級技師比照處級；技師和高級工比照科級；中級以下的工勤人員(含普通工人)工齡滿25年以上的比照科級，不滿25年的按照60平方米的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。企業(yè)和民辦非企業(yè)單位可根據(jù)本單位實(shí)際情況，參照本補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)職工代表大會討論后，確定各類人員住房面積標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼額。但每個職工月補(bǔ)貼額不得低于工勤人員最低補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。
(來源：《中國新聞周刊》；孫展)
