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隨著《義務(wù)教育法》的修訂，通過明確政府的投入責(zé)任，“人民教育人民辦”終于向“人民教育政府辦”轉(zhuǎn)變
已經(jīng)20年沒有修訂的《義務(wù)教育法》，再度成為中國的熱點(diǎn)話題。
2月25日，《義務(wù)教育法(修訂草案)》提請十屆全國人大常委會第二十次會議“一讀”(即首度提請審議)；下月初，全國“兩會”召開，該修訂草案將通過“二讀”，有望成為正式法律。
在1月4日國務(wù)院常務(wù)會議通過這份修訂草案前后，國務(wù)委員陳至立，全國人大常委會委員、教科文衛(wèi)委員會委員柳斌分別就農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制和修訂草案做了解讀�！斑@是深入實(shí)施科教興國戰(zhàn)略和人才強(qiáng)國戰(zhàn)略的根本保證”。在全國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革工作會議上，主管教育工作的陳至立這樣評價。
實(shí)行20年的《義務(wù)教育法》的規(guī)定過于籠統(tǒng)，只有區(qū)區(qū)18條，早已落后于時代的腳步。而最新的修訂草案中，義務(wù)教育法被擴(kuò)展到了95條。
此番修訂，學(xué)界一直主張的義務(wù)教育“均衡化”原則得到了很大程度的體現(xiàn)，重點(diǎn)班、重點(diǎn)學(xué)校都將成為歷史名詞，草案規(guī)定，“各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)促進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校均衡發(fā)展，不得以任何名義將義務(wù)教育學(xué)校分為重點(diǎn)學(xué)校和非重點(diǎn)學(xué)�！�，同時在草案第48條中，可見“均衡安排教育經(jīng)費(fèi)，向薄弱學(xué)校傾斜”的字樣，扭轉(zhuǎn)了在實(shí)際中經(jīng)費(fèi)向“示范學(xué)校”傾斜之誤。
更大范圍的均衡，是通過財政手段改變不同省份、同省的不同地區(qū)以及城市和農(nóng)村在教育資源上嚴(yán)重不均衡的格局。
另一個重要的措施是建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。長期以來，由于政府的投入和責(zé)任不足，義務(wù)教育名不副實(shí)，成了“人民教育人民辦”，而新法明確了政府的投入責(zé)任，“人民教育政府辦”的原則得以確立。
政府出手彌合教育差距
當(dāng)前義務(wù)教育問題何在？從兩個百分比中可見端倪。
第一個：2%。2001年，國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部2001年在部分農(nóng)業(yè)地區(qū)調(diào)研并測算后發(fā)現(xiàn)，中央財政在這些地區(qū)的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入只占當(dāng)?shù)厝苛x務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的五十分之一。
如果說這只是部分地區(qū)的抽樣調(diào)查，資深教育學(xué)者王善邁和楊東平給出了他們所了解的數(shù)據(jù)：中央財政占全國義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的11%。換言之，大部分的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)出自民眾和極為吃緊的縣鄉(xiāng)財政。而地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財力的差異，也使各地的孩子接受教育的機(jī)會和質(zhì)量迥異。
“各級政府對義務(wù)教育投入經(jīng)費(fèi)的比例也沒有確定，今年多、明年少，總讓教育界難為無米之炊”，安徽省教育廳基礎(chǔ)教育處副處長周元對本刊說。
“人民教育人民辦”的局面，在城市盡管意見多多，尚可維持；但在農(nóng)村，教育費(fèi)用的壓力，和農(nóng)業(yè)稅、醫(yī)療支出一起，構(gòu)成了農(nóng)民的三大負(fù)擔(dān)。
2003年全國“兩會”期間，近600名人大代表聯(lián)名遞交修改《義務(wù)教育法》的議案，震動會場。社會各界對義務(wù)教育現(xiàn)狀的不滿，加快了決策層行動的腳步。
半年后，《義務(wù)教育法》修訂列入十屆全國人大的一類立法規(guī)劃，2008年前必須完成�！读x務(wù)教育法》的修訂速度驟然加快。
與此同時，中央和地方一些改革的舉動，也在無形中動搖了“人民教育人民辦”的根基。
近兩年來，隨著各省相繼取消農(nóng)業(yè)稅，包含在農(nóng)業(yè)稅內(nèi)的教育費(fèi)附加隨之消失，受此壓力，政府轉(zhuǎn)移支付力度已加大。2005年下半年后，包括廣東、海南、北京、蘇州等東部省市相繼開始試行“免費(fèi)義務(wù)教育”，使東西部差距愈發(fā)明顯。至此，中央財政開始出手幫助西部彌合差距。
政府雖然意識到自己應(yīng)該在義務(wù)教育中承擔(dān)更大的責(zé)任，但具體到義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入，更為關(guān)鍵的工作則是測算和確定中央與地方財政分擔(dān)的比例。去年8月，國務(wù)院法制辦在教育部報請國務(wù)院審議的《義務(wù)教育法》修訂送審稿基礎(chǔ)上，多次會同教育部、財政部進(jìn)行討論、研究后，形成了征求意見稿。當(dāng)時，財政部文教司仍在緊張地進(jìn)行義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)“分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)”的測算工作。一個月之后，《義務(wù)教育法(修訂草案)》第一稿出爐，在社會最為關(guān)心的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制方面，修訂草案與征求意見稿一樣，沒有做出明確的規(guī)定。不過，在修訂草案中，義務(wù)教育體制由“地方負(fù)責(zé)、以縣為主”，變成了“經(jīng)費(fèi)省級政府統(tǒng)籌”“管理以縣為主”。
明確經(jīng)費(fèi)由省統(tǒng)籌，至少可以一省范圍內(nèi)一定程度拉平貧富地區(qū)間的教育經(jīng)費(fèi)差距。但在去年10月召開的一個有關(guān)《義務(wù)教育法》修訂的研討會上，眾多專家卻不表樂觀。理由很簡單，中央與地方財政分擔(dān)的比例不確定，省級統(tǒng)籌就可能成為空中樓閣。
2005年年底，在中央農(nóng)村工作會議召開前夕，作為該會議送給農(nóng)民的“新年禮物”之一，全國農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革工作會議首度公布了這一比例：西部地區(qū)為8∶2，中部地區(qū)為6∶4，東部地區(qū)除直轄市外，按照財力狀況分省確定。對校舍維修改造資金，中央與地方的分擔(dān)比例，中西部地區(qū)為5∶5，東部地區(qū)主要由地方承擔(dān)，中央給予適當(dāng)獎勵性支持。對貧困學(xué)生提供免費(fèi)教科書資金，中西部地區(qū)由中央全額承擔(dān)，東部地區(qū)由地方自行承擔(dān)；對貧困寄宿學(xué)生的生活費(fèi)補(bǔ)助，由地方承擔(dān)。
投入責(zé)任仍待清晰
但上述比例僅是針對農(nóng)村義務(wù)教育的。并且只是政策，而不是法律。
“比例是很具體的數(shù)據(jù)，會經(jīng)常發(fā)生變化，在‘兩會’期間審議《義務(wù)教育法(修訂草案)》 時，這一比例應(yīng)該不會寫進(jìn)草案中去”。教育部新聞發(fā)言人、辦公廳副主任王旭明接受本刊記者采訪說。
于是，在修訂草案中，出現(xiàn)了這樣一句話：義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障的具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。
據(jù)本刊了解，國務(wù)院去年年底剛剛出臺的這一規(guī)定，在今年春節(jié)開學(xué)之際就將在西部開始實(shí)施，溫家寶總理去年“兩會”期間所做的對西部農(nóng)村義務(wù)教育的承諾也將提前兌現(xiàn)。
全國人大常委會委員、教科文衛(wèi)委員會委員柳斌的話說，新法修訂有七大轉(zhuǎn)變：一、義務(wù)教育將由多渠道籌措經(jīng)費(fèi)、依靠人民辦教育，向主要依靠政府財政投入辦教育轉(zhuǎn)變；二、將由收費(fèi)義務(wù)教育逐步向免費(fèi)義務(wù)教育轉(zhuǎn)變；三、義務(wù)教育體制由“地方負(fù)責(zé)、以縣為主”，向“經(jīng)費(fèi)省級政府統(tǒng)籌”“管理以縣為主”轉(zhuǎn)變；四、義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由在預(yù)算中與其他經(jīng)費(fèi)混為一體向單獨(dú)列項(xiàng)轉(zhuǎn)變；五、義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)單列，可以增加透明度，便于審核、監(jiān)督。中央和省對縣里的財政轉(zhuǎn)移支付由內(nèi)部操作向公開透明轉(zhuǎn)變；六、經(jīng)費(fèi)投入各級政府分擔(dān)體制由責(zé)任不明確向責(zé)任清晰和明確轉(zhuǎn)變；七、義務(wù)教育監(jiān)督由無從問責(zé)向逐步建立問責(zé)制轉(zhuǎn)變。
但在教育經(jīng)濟(jì)學(xué)家、北京師范大學(xué)教授王善邁看來，看似清晰的責(zé)任仍有諸多模糊之處�！吧�(jīng)常費(fèi)、最低辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)都沒有公布，這一分?jǐn)偙壤龑⒄帐裁礃?biāo)準(zhǔn)執(zhí)行？”
標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一基礎(chǔ)上出臺的中央與地方財政的分擔(dān)比例，自然顯得粗糙。盡管柳斌認(rèn)為中央和省對縣里的財政轉(zhuǎn)移支付在由內(nèi)部操作向公開透明轉(zhuǎn)變，但轉(zhuǎn)變初期，遺留舊時代的痕跡在所難免。據(jù)有關(guān)專家向本刊披露，近年中央財政轉(zhuǎn)移支付中，高達(dá)40%的經(jīng)費(fèi)被粗線條地冠之以“教育”的名義，比照全國教育投入占GDP比重約3%。這一現(xiàn)實(shí)，顯然有些其他領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付也被劃進(jìn)了“教育”名下，而這些通過多種渠道下?lián)艿摹敖逃?jīng)費(fèi)”，并未完全用在教育上。
“這反映了一種狀況，義務(wù)教育法的修訂也也好，經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制也好，都還是政府本位”，目前尚未能做到通過盡可能清晰細(xì)致的規(guī)定明確政府的責(zé)任。一位教育經(jīng)濟(jì)專家說，“這一次《義務(wù)教育法》的修訂，面對外界如此強(qiáng)大的要求經(jīng)費(fèi)清晰化的壓力，財政部門沒能完全到位”。
(來源：《中國新聞周刊》；楊中旭）
