反腐創(chuàng)新的歷史追問(wèn)：千年反腐為何失��？

　　說(shuō)起中國(guó)的反腐制度，不可謂不嚴(yán)密，黨內(nèi)黨外的立體式監(jiān)督如果能夠到位，可以說(shuō)是天網(wǎng)恢恢，疏而不漏。在這樣嚴(yán)密的反腐制度的監(jiān)控下，仍然無(wú)法遏制腐敗官員的前赴后繼，地方政府所推出的“反腐創(chuàng)意”，從一定程度上應(yīng)該肯定，但難起根本效果。

　　清官反腐、重典反腐、運(yùn)動(dòng)反腐、制度反腐四種主要方式各有特色

　　可以說(shuō)反腐怪招也是腐敗重壓下的一種無(wú)奈之舉。數(shù)千年來(lái)，世界各國(guó)先賢仁人與腐敗犯罪的斗爭(zhēng)，大體遵循兩條路線，一是通過(guò)道德建設(shè)，在道德自律上下功夫，把人的行為約束寄托在主體的道德良知上，可稱之為倫理型反腐或人治型反腐;另一種路線則求助于法律制度，在權(quán)力制約和制度控制上下功夫，把人的行為約束寄托在外在的強(qiáng)制性規(guī)范的壓力上，可稱之為法理型反腐或法治型反腐。兩條路徑互相交叉，各有側(cè)重，衍生出了清官反腐、重典反腐、運(yùn)動(dòng)反腐、制度反腐四種主要方式。這四種方式各有特色，在特定的歷史條件下都體現(xiàn)了獨(dú)特的存在價(jià)值，產(chǎn)生了積極的效應(yīng)。然而，歷史一再證明，這些反腐方式因其先天的殘疾或后天的跛足，都沒(méi)有達(dá)到鏟除腐敗的土壤、遏制腐敗蔓延的目的。

　　清官反腐是人們最熟悉的反腐方式。千百年來(lái)，包拯、海瑞等一批批有良知的官員以其剛正不阿、秉公執(zhí)法、舍生請(qǐng)命、除暴安民的政治品格留下了千古美名，深受世人的愛(ài)戴和稱頌。清官的出現(xiàn)，為歷代士大夫樹(shù)立了道德的標(biāo)桿，對(duì)于封建政權(quán)的維系和鞏固，有著一定的積極意義。但封建社會(huì)的官吏，由于其剝削階級(jí)的本性，大多貪贓枉法。清官反腐的實(shí)質(zhì)是理想的人治期待，試圖以一人之力對(duì)抗一個(gè)體制，挽救一個(gè)王朝，其成效不但取決于清官本人的道德、能力、地位、精力和壽命，更取決于統(tǒng)治者的認(rèn)識(shí)和決心。在“家天下”的封建王朝，清官反腐的最終目的也是為了維護(hù)統(tǒng)治者的地位，是否要反腐，如何反腐，一切都要遵從統(tǒng)治者的旨意。這就決定了清官反腐只能是隔靴搔癢、曇花一現(xiàn)，不可能真正帶來(lái)政治的清明和社會(huì)的公正。

　　面對(duì)腐敗對(duì)統(tǒng)治秩序的侵害，歷代統(tǒng)治者為了維護(hù)自身的利益，達(dá)到根治腐敗犯罪的目的，不得不動(dòng)用嚴(yán)刑酷法，這就是重典反腐。重典反腐以其手段的嚴(yán)酷，常常使許多官吏懾于刑罰的威嚴(yán)，不敢越雷池一步。這對(duì)于革除時(shí)弊、緩和社會(huì)矛盾、維護(hù)政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)，在一定時(shí)間內(nèi)能起到立竿見(jiàn)影的作用。但血淋淋的懲罰手段可以震懾于一時(shí)，不能適用于長(zhǎng)久。事實(shí)證明，重典肅貪決心最大、手段最殘酷的明朝，仍然是中國(guó)歷史上最腐敗的朝代。開(kāi)國(guó)皇帝朱元璋曾百思不得其解，嘆曰：“吾欲除貪贓官吏，為何朝殺而暮犯?”究其原因，主要是重典反腐缺乏法律的普適性、穩(wěn)定性、公平性等特點(diǎn)，既無(wú)法制約統(tǒng)治者，也無(wú)法懲罰皇親國(guó)戚，而常常淪為政治斗爭(zhēng)的工具。重典反腐的不徹底、不嚴(yán)密、不可行由此可見(jiàn)一斑。

　　運(yùn)動(dòng)反腐，即依靠大規(guī)模的群眾運(yùn)動(dòng)懲治腐敗的反腐方式。上世紀(jì)以來(lái)，全世界至少有96個(gè)國(guó)家先后掀起規(guī)模不等的反腐敗運(yùn)動(dòng)，成為政治舞臺(tái)精彩的一幕。國(guó)際上比較典型的反腐運(yùn)動(dòng)，有意大利的“凈手運(yùn)動(dòng)”、韓國(guó)的“庶政刷新運(yùn)動(dòng)”等。中國(guó)比較典型的反腐運(yùn)動(dòng)，有20世紀(jì)50年代的“三反”、“五反”運(yùn)動(dòng)等。國(guó)內(nèi)外運(yùn)動(dòng)反腐的實(shí)踐表明，發(fā)動(dòng)群眾與腐敗現(xiàn)象作斗爭(zhēng)影響大，震懾力強(qiáng)，能對(duì)腐敗分子形成巨大的打壓態(tài)勢(shì)，能及時(shí)遏制腐敗現(xiàn)象的滋長(zhǎng)，同時(shí)能引導(dǎo)和培養(yǎng)公民的自治意識(shí)和民主意識(shí)，凈化政治環(huán)境和社會(huì)風(fēng)氣。但是，在現(xiàn)代化進(jìn)程的大背景下，運(yùn)動(dòng)反腐與現(xiàn)代法制建設(shè)背道而馳，存在著諸多嚴(yán)重不足：一是難免使反腐敗成為一陣風(fēng)，無(wú)法保證反腐的穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性;二是人治因素和主觀隨意性大，反腐“過(guò)頭”與反腐“無(wú)力”并存;三是側(cè)重于事后打擊，疏于事前防范，往往事倍功半;四是降低經(jīng)濟(jì)效率，影響社會(huì)發(fā)展進(jìn)程。正因?yàn)檫@些不足，運(yùn)動(dòng)反腐的方式往往被現(xiàn)代文明國(guó)家拋棄。

　　制度反腐為何也效果不佳

　　當(dāng)清官反腐、重典反腐和運(yùn)動(dòng)反腐不可能從根本上懲治腐敗時(shí)，制度反腐便成了人類文明由人治反腐到法治反腐的必然選擇。人們不禁要問(wèn)，既然制度反腐是人類反腐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和歷史選擇，在人類幾千年的反腐實(shí)踐中，歷朝歷代也制定過(guò)許多制度，為什么最終都因腐敗而亡?改革開(kāi)放以來(lái)，黨和政府頒布的制度可以說(shuō)不勝枚舉，為什么腐敗仍如此猖獗?

　　改革開(kāi)放以來(lái)頒布的法律制度，之所以對(duì)懲治腐敗的效果不佳，主要原因有三：

　　一是制度設(shè)計(jì)科學(xué)性待加強(qiáng)。我國(guó)目前的制度設(shè)計(jì)，雖然也注重權(quán)力的制約，但沒(méi)有形成權(quán)力制衡的有效機(jī)制。造成這種現(xiàn)象，首先是因?yàn)椴块T立法現(xiàn)象的大量存在。部門立法，往往只注重本部門權(quán)力的設(shè)計(jì)，忽視本部門責(zé)任的設(shè)計(jì)，寧可設(shè)計(jì)得粗一點(diǎn)，不愿設(shè)計(jì)得細(xì)一些，好擴(kuò)充部門的行政自由裁量權(quán)，好給部門多留一點(diǎn)“活動(dòng)空間”。部門立法不可避免地本能地回避權(quán)力制衡機(jī)制的設(shè)計(jì)。這些由于制度設(shè)計(jì)本身而帶來(lái)的問(wèn)題，使制度本身充滿可鉆的“空子”，給制度執(zhí)行者的腐敗提供絕好的機(jī)會(huì)。而制度設(shè)計(jì)中的分權(quán)設(shè)計(jì)，制造出使一個(gè)人腐敗變成幾個(gè)人腐敗的可能。其次是法律條文內(nèi)容紊亂、形式分散，或見(jiàn)之于刑事法律，或見(jiàn)之于行政經(jīng)濟(jì)法規(guī)，或見(jiàn)之于部門規(guī)章制度，在反腐敗斗爭(zhēng)中難以操作，隨意性強(qiáng)，在一定程度上影響了反腐倡廉工作的進(jìn)展。正因如此，造成目前反腐敗工作面臨制度信譽(yù)差、制度失效的局面。

　　二是制度執(zhí)行沒(méi)有剛性。立法難，執(zhí)法更難。制度的生命在于執(zhí)行，再好的制度不執(zhí)行，就會(huì)形同虛設(shè)，執(zhí)行不到位，就會(huì)如同一紙空文。就執(zhí)法需要而言，現(xiàn)在懲治腐敗犯罪方面的法律明顯滯后�，F(xiàn)有刑法既沒(méi)有對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在廉潔自律方面的法律責(zé)任和義務(wù)作出特殊規(guī)定，對(duì)腐敗犯罪的懲處又明顯低于一般的盜竊犯罪，沒(méi)有貫徹罪刑相適的原則，難以起到應(yīng)有的懲戒和威懾作用。對(duì)腐敗懲治不力，有認(rèn)識(shí)上的原因，也有懲治不力的原因。同以上兩種原因相比，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問(wèn)題更嚴(yán)重。這也是我國(guó)目前查處出來(lái)的腐敗案件在整個(gè)腐敗案件中所占比例較少，進(jìn)而導(dǎo)致腐敗高發(fā)、多發(fā)態(tài)勢(shì)的一個(gè)重要原因。

　　三是反腐敗工作沒(méi)有一部統(tǒng)一的綱領(lǐng)性法律。目前，我國(guó)防治腐敗的法律法規(guī)種類繁多，各種法律、規(guī)章制度多達(dá)1200余件。但是，這些法律、規(guī)章、制度沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范要求，很多規(guī)章、制度缺乏科學(xué)論證，制度與制度之間互相抵觸、互相矛盾、缺乏系統(tǒng)性;各反腐機(jī)構(gòu)之間職能重疊，對(duì)一些具體法律條款解釋不一，嚴(yán)重影響和削弱了法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。要改變這一狀況，建議出臺(tái)一部具有綱領(lǐng)性的反腐敗法，來(lái)協(xié)調(diào)各反腐敗機(jī)構(gòu)的關(guān)系，指導(dǎo)反腐敗立法，解決反腐敗機(jī)構(gòu)職能交叉重疊、反腐敗法律互不統(tǒng)屬、同一案件參照法律自由度較大等問(wèn)題。

　　綜上所述，要提高反腐倡廉制度的執(zhí)行力，必須提高制度的質(zhì)量和執(zhí)行的剛性�？茖W(xué)反腐制度是政治制度的重要組成部分，涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、法律等方方面面�；�于對(duì)人性的缺陷、權(quán)力的濫用和利益的催化三個(gè)關(guān)鍵因素的限制，世界各國(guó)從加強(qiáng)對(duì)人的教育、對(duì)權(quán)力的制衡和對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)的監(jiān)督等，建立了一系列預(yù)防和懲治腐敗的制度。特別是在權(quán)力制衡和個(gè)人財(cái)產(chǎn)監(jiān)督上，一些發(fā)達(dá)國(guó)家以其源遠(yuǎn)流長(zhǎng)的法理傳統(tǒng)，不斷豐富完善，形成了一整套比較成熟的權(quán)力制約模式。如家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制、金融實(shí)名制、公民信用保障號(hào)碼制等經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理制度。此外，芬蘭、瑞士、英國(guó)、德國(guó)、新加坡、韓國(guó)等國(guó)，也都形成了具有各自特色的反腐敗機(jī)制。這其中既包括直接打擊腐敗的反腐制度、反腐機(jī)構(gòu)，也包括與之配套的輔助性制度。這些制度的組合運(yùn)用，對(duì)于政治權(quán)力的制約和腐敗犯罪的預(yù)防懲處，起到了至關(guān)重要的作用。(知名反腐問(wèn)題研究專家、湖南商學(xué)院副院長(zhǎng) 王明高)