行政審批制度改革是政府的一場“自我革命”，是行政管理體制改革的突破口，涉及政府部門職能定位和權(quán)力調(diào)整，涉及管理理念和管理方式的更新與變革。自2001年國務(wù)院作出全面部署以來，行政審批制度改革健康有序地向前推進(jìn)，取得了重要進(jìn)展和明顯成效，在國內(nèi)外產(chǎn)生了良好反響。最近，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步清理取消和調(diào)整行政審批項目的通知》，記者就行政審批制度改革的有關(guān)問題，采訪了國務(wù)院審改辦主任、監(jiān)察部副部長李玉賦。
改革行政審批制度勢在必行
記 者：黨的十六大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視行政審批制度改革，胡錦濤總書記和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志多次作出重要指示。請您談?wù)劄槭裁匆獙υ行姓䦟徟贫冗M(jìn)行改革？
李玉賦：行政審批是行政機(jī)關(guān)對社會、經(jīng)濟(jì)事務(wù)實行事前管理的一種手段，多年來發(fā)揮了重要作用。但隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，原有行政審批制度的弊端日漸突出：一是審批事項過多過濫，妨礙市場機(jī)制作用的有效發(fā)揮；二是審批程序繁瑣，審批時限長、效率低，不能為群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)；三是管理方式陳舊單一，重審批輕監(jiān)管，甚至以審批代替監(jiān)管；四是責(zé)權(quán)脫節(jié)，審批權(quán)力與責(zé)任脫離、與權(quán)力主體利益掛鉤的現(xiàn)象比較嚴(yán)重；五是審批引發(fā)的亂收費(fèi)問題突出；六是審批行為不規(guī)范，自由裁量權(quán)大，辦事透明度低，缺乏有效的監(jiān)督制約，導(dǎo)致許多腐敗問題。這些現(xiàn)象損害了政府的形象和人民群眾的利益，妨礙了經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展。因此，改革行政審批制度勢在必行，必須減少和規(guī)范行政審批。
記 者：請您具體談?wù)勑姓䦟徟贫雀母镉泻沃匾饬x？
李玉賦：首先，推進(jìn)行政審批制度改革，是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀需要。我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)初步建立，但是還不完善。政府與企業(yè)、市場、社會的關(guān)系還沒有完全理順，政府還在管著許多不該管、管不了、也管不好的事。這些問題導(dǎo)致政府行政管理和社會資源配置的低效，限制了正常的市場競爭，成為阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的體制性障礙。解決這些問題的關(guān)鍵，在于適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求和運(yùn)行特點(diǎn)，推進(jìn)行政審批制度改革，更大程度地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)充滿活力、富有效率、健康運(yùn)行。
其次，推進(jìn)行政審批制度改革，是建設(shè)法治政府的內(nèi)在要求。建設(shè)法治政府的核心是促進(jìn)各級政府依法行政，約束和規(guī)范行政權(quán)力，使行政權(quán)力授予有據(jù)、行使有規(guī)、監(jiān)督有效。推進(jìn)行政審批制度改革，以合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求規(guī)范審批權(quán)和審批行為，有助于促進(jìn)法治政府建設(shè)。
第三，推進(jìn)行政審批制度改革，是提高政府行政能力的有效途徑。推進(jìn)行政審批制度改革，有助于促使各級政府樹立和落實科學(xué)發(fā)展觀與正確政績觀，促進(jìn)社會主義物質(zhì)文明、政治文明、精神文明建設(shè)與和諧社會建設(shè)全面發(fā)展；有助于提高各級政府工作人員運(yùn)用法律手段管理經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)的能力，妥善協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系；有助于正確處理中央與地方的關(guān)系，合理劃分經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)管理的權(quán)限和職責(zé)，在維護(hù)中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的同時，更好地調(diào)動和發(fā)揮地方的積極性。
第四，推進(jìn)行政審批制度改革，是從源頭上預(yù)防和治理腐敗的根本舉措。行政審批權(quán)過多過濫，加之“暗箱操作”，缺少必要的制約監(jiān)督，是產(chǎn)生腐敗的土壤和條件。近年來查處的一批領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗案件，許多都與濫用行政審批權(quán)有關(guān)。推進(jìn)行政審批制度改革，規(guī)范行政審批行為，有利于建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，有利于增強(qiáng)行政審批的透明度，便于公民、法人和其他社會組織對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督，是從源頭上預(yù)防和解決腐敗問題的一項重大舉措。
行政審批制度改革取得重要進(jìn)展和明顯成效
記 者：從1998年開始，全國許多地方相繼開展了行政審批制度改革。2001年，國務(wù)院加大了推行行政審批制度改革的力度，對全面推進(jìn)這項改革作出部署。經(jīng)過幾年的不懈努力，行政審批制度改革取得了哪些重要進(jìn)展？
李玉賦：2001年9月，國務(wù)院對全面推進(jìn)行政審批制度改革作出部署，成立了國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并在監(jiān)察部設(shè)立了國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室(簡稱“國務(wù)院審改辦”)，承擔(dān)日常工作。本屆政府成立以來，國務(wù)院始終把行政審批制度改革作為政府工作的一項重要內(nèi)容來抓。這些年來，歷次中央紀(jì)委全會都對行政審批制度改革提出了明確要求。各地區(qū)各部門按照國務(wù)院的統(tǒng)一部署和要求，精心組織，大膽實踐，積極探索，勇于創(chuàng)新，行政審批制度改革取得了重要進(jìn)展。
一是對行政審批項目進(jìn)行全面清理，實施嚴(yán)格審核。國務(wù)院審改辦先后四次組織國務(wù)院各部門對審批項目進(jìn)行清理，摸清了國務(wù)院部門審批項目的底數(shù)。為了確保審核工作嚴(yán)格規(guī)范、積極穩(wěn)妥地進(jìn)行，國務(wù)院審改辦先后在原國家經(jīng)貿(mào)委和商務(wù)部開展了審核試點(diǎn)工作，摸索總結(jié)了審批項目審核和處理工作的有效做法；制定了《項目審核工作規(guī)程》，明確了審核的具體環(huán)節(jié)及操作要點(diǎn)；對資質(zhì)資格類審批項目、前置性審批項目，以及涉及多個部門的審批項目的處理，提出了操作性比較強(qiáng)的辦法；實行嚴(yán)格的責(zé)任制，采取審核承辦人初核、審核小組集體討論、辦公室研究審議的辦法，各負(fù)其責(zé)，層層把關(guān)。對復(fù)雜疑難項目，組織專家學(xué)者、相關(guān)單位和管理相對人進(jìn)行多角度論證；對涉及多個部門的審批項目，組織座談討論，并發(fā)函征求相關(guān)部門的意見；對部門之間有分歧的項目，反復(fù)聽取意見，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)。
二是對國務(wù)院部門審批項目作了處理，取消和調(diào)整的行政審批項目超過一半。國務(wù)院68個具有行政審批職能的部門和單位原來共有審批項目3605項。2002年10月、2003年2月和2004年5月，國務(wù)院分三批共取消和調(diào)整了1795項審批項目；對涉及9部法律的11項審批項目提出了取消和調(diào)整的建議，2004年8月，十屆全國人大常委會第十一次會議，通過了上述9部法律的修正案。至此，國務(wù)院部門共取消和調(diào)整審批項目1806項，占總數(shù)的50.1%。取消和調(diào)整這些審批項目，為更加合理地界定政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管中的職能，更有效地發(fā)揮政府的社會管理和公共服務(wù)職能，奠定了良好基礎(chǔ)。目前，國務(wù)院審改辦正在對國務(wù)院部門的行政審批項目進(jìn)行新一輪審核論證，爭取近期再取消和調(diào)整一批審批項目。
三是保持上下銜接，國務(wù)院部門改革與地方政府改革良性互動的格局已經(jīng)形成。2005年，國務(wù)院審改辦適時將工作重點(diǎn)從國務(wù)院部門轉(zhuǎn)到省級人民政府，進(jìn)一步加強(qiáng)了對地方行政審批制度改革工作的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，通過督促檢查、政策指導(dǎo)等方式，抓好行政審批項目取消和調(diào)整的上下銜接。按照統(tǒng)一部署和要求，國務(wù)院各部門提出了本系統(tǒng)審批項目上下銜接的意見和辦法；各省(區(qū)、市)對照國務(wù)院部門取消和調(diào)整的審批項目，從審批部門、審批對象、審批依據(jù)、審批內(nèi)容等方面進(jìn)行全面核對，根據(jù)不同情況對審批項目分類作了處理。總的來看，大多數(shù)地區(qū)較好地落實了國務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整審批項目的決定，上下銜接工作比較到位，形成了行政審批制度改革上下銜接、整體推進(jìn)的良好態(tài)勢。
四是創(chuàng)新管理方式，行政審批項目取消和調(diào)整的后續(xù)監(jiān)管得到加強(qiáng)。針對一些審批項目取消和調(diào)整后可能出現(xiàn)的問題，國務(wù)院審改領(lǐng)導(dǎo)小組及時提出了加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管的意見。各地區(qū)各部門按照要求，積極探索新的管理方式和管理手段。對取消審批后能夠通過市場機(jī)制解決的事項，采取招標(biāo)、拍賣等市場運(yùn)作方式；對可以由企業(yè)自主決定的事項，指導(dǎo)企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實現(xiàn)對企業(yè)的間接監(jiān)督管理；對應(yīng)由統(tǒng)一的管理規(guī)范和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)取代個案審批的事項，制定并組織實施相應(yīng)的管理規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)；對轉(zhuǎn)為日常監(jiān)管的事項，采取事中檢查、事后稽查處罰等辦法，加大監(jiān)管力度；對不再實施審批，轉(zhuǎn)由行業(yè)組織或社會中介組織自律管理的事項，積極穩(wěn)妥地做好移交工作。
五是加強(qiáng)監(jiān)督制約，行政審批行為日趨規(guī)范。各地區(qū)各部門在取消和調(diào)整行政審批項目的基礎(chǔ)上，建立和完善行政審批的運(yùn)行、管理和監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)對保留審批事項的監(jiān)督制約，規(guī)范審批行為。不少地區(qū)和部門結(jié)合政務(wù)公開，對保留的審批事項建立健全審批公示制度；對關(guān)系國計民生和社會公眾利益等重大審批事項，推行社會聽證制度；制定操作性強(qiáng)、透明度高的審批操作規(guī)程，減少審批人的自由裁量權(quán)和隨意性；按照“誰審批，誰負(fù)責(zé)”的原則，建立行政審批責(zé)任追究制度。一些地方還積極探索利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)對行政審批進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)制，如深圳、蘇州等地建立了行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)，對行政審批進(jìn)行全程監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)和糾正違規(guī)與不當(dāng)?shù)膶徟袨�。國�?wù)院審改辦、監(jiān)察部對這一有效做法在全國進(jìn)行了推廣。
六是研究制定了一系列政策規(guī)定，有效地指導(dǎo)和規(guī)范了改革工作。國務(wù)院審改領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室先后制定了《關(guān)于行政審批制度改革工作的實施意見》、《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題》、《關(guān)于搞好行政審批項目審核和處理工作的意見》、《關(guān)于搞好已調(diào)整行政審批項目后續(xù)工作的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省級政府行政審批制度改革的意見》、《關(guān)于進(jìn)一步深化行政審批制度改革的意見》等30多個政策規(guī)定和相關(guān)文件，明確了改革的指導(dǎo)原則、基本思路、工作目標(biāo)和方法步驟，對涉及的重要問題提出了具體解決辦法，在改革的進(jìn)程中發(fā)揮了重要的指導(dǎo)和規(guī)范作用。
七是組織開展課題研究，為深入推進(jìn)改革提供了理論支持。國務(wù)院審改辦組織15個大中城市和國務(wù)院各部門，圍繞“建立科學(xué)合理的審批管理機(jī)制、規(guī)范高效的審批運(yùn)行機(jī)制和嚴(yán)密完善的審批監(jiān)督制約機(jī)制”，開展了行政審批制度改革課題研究。承擔(dān)課題研究任務(wù)的各個單位，精心組織，認(rèn)真實施，抓住行政審批制度改革涉及的重大理論和實踐問題，經(jīng)過多方面、多視角、多層次的綜合研究和深入探索，提出了基本的思路和對策，形成了具有前瞻性、系統(tǒng)性和可操作性的課題研究報告，為深入推進(jìn)行政審批制度改革提供了理論支持。
記 者：政府對行政審批制度改革決心大、力度強(qiáng)，請您談?wù)勥@項改革取得了哪些成效？
李玉賦：在各方面的共同努力下，行政審批制度改革取得了明顯成效，在政治、經(jīng)濟(jì)和社會等各個方面都產(chǎn)生了積極的影響：
一是方便了人民群眾。通過改革，各地區(qū)各部門行政審批項目大幅削減，行政審批行為日趨規(guī)范，較好地解決了審批事項過濫、審批程序繁瑣等問題，遏制了利用審批亂收費(fèi)、濫用審批權(quán)力等侵害群眾利益的行為，為人民群眾提供了更加公開、透明、高效的服務(wù)，充分體現(xiàn)了黨和政府全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。
二是更新了管理理念。過去一些行政機(jī)關(guān)及其工作人員，習(xí)慣于靠審批進(jìn)行管理，目前這種情況已經(jīng)發(fā)生了很大變化。行政機(jī)關(guān)及其工作人員的管理理念正逐步從計劃經(jīng)濟(jì)的思維模式中解放出來，重審批輕監(jiān)管、重權(quán)力輕責(zé)任、重利益輕服務(wù)的陳舊管理理念被摒棄，科學(xué)施政、民主施政、依法施政的意識不斷增強(qiáng)，為推進(jìn)行政管理體制改革打下了堅實的思想基礎(chǔ)。
三是推動了政府職能轉(zhuǎn)變。取消和調(diào)整了一大批審批項目，把不該由政府管的事情交給企業(yè)、行業(yè)組織和社會中介組織，更大程度上發(fā)揮了市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，有力地推動了政府職能轉(zhuǎn)變。政府角色越位、錯位、缺位的現(xiàn)象正在改變，在不斷完善經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時，社會管理和公共服務(wù)職能得到了加強(qiáng)。
四是創(chuàng)新了管理方式。在行政審批制度改革中，各地區(qū)各部門深入研究新形勢下政府全面履行職能的實現(xiàn)模式，在創(chuàng)新管理方式方面進(jìn)行了積極探索。對不需要審批但仍需管理的事項，認(rèn)真研究新的管理辦法，加強(qiáng)間接管理、動態(tài)管理和事后監(jiān)督，逐步改變了政府直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動的做法和主要用行政手段管理經(jīng)濟(jì)的方式，提高了政府的行政能力和管理水平。
五是促進(jìn)了依法行政。各地區(qū)各部門把依法行政的基本要求貫穿于行政審批制度改革中，對不符合《行政許可法》和行政審批制度改革政策規(guī)定的審批項目、設(shè)定依據(jù)和實施機(jī)關(guān)進(jìn)行了清理，對行政審批的設(shè)定和實施嚴(yán)格加以規(guī)范，使行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政的意識逐步增強(qiáng)，依法行政的能力和水平不斷提高，促進(jìn)了法治政府建設(shè)。
進(jìn)一步深化行政審批制度改革的重點(diǎn)已經(jīng)明確
記 者：行政審批制度改革雖然取得了明顯成效，但面臨的任務(wù)仍然十分艱巨。請您談?wù)勥M(jìn)一步深化行政審批制度改革的工作重點(diǎn)是什么？
李玉賦：當(dāng)前，要在鞏固改革成果的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步取消和調(diào)整行政審批項目，切實加強(qiáng)對行政審批權(quán)的監(jiān)督制約，力求在規(guī)范審批行為、創(chuàng)新審批方式、完善配套制度、建立長效機(jī)制等方面取得重要進(jìn)展。具體來說，要著重做好以下五個方面的工作：
(一)進(jìn)一步取消和調(diào)整行政審批項目。一是在廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，對國務(wù)院部門現(xiàn)行的行政審批項目再進(jìn)行科學(xué)的評估論證，凡是應(yīng)該取消和調(diào)整的，要作出相應(yīng)處理。二是對一些由下級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)檢測、檢驗，上級機(jī)關(guān)批準(zhǔn)發(fā)證的項目，按照方便申請人、有利加強(qiáng)監(jiān)管的原則下放管理層級。三是進(jìn)一步明確企業(yè)登記前置審批項目，編制《企業(yè)登記前置行政許可項目目錄》。四是根據(jù)現(xiàn)行的部門職能分工，凡是由法律、行政法規(guī)設(shè)定的許可項目與實施主體不一致的，按照法定程序提出修改建議或調(diào)整建議。五是對一些審批程序存在矛盾、實施審批時難以操作的項目，協(xié)調(diào)好有關(guān)部門的關(guān)系，調(diào)整理順審批程序。
(二)切實加強(qiáng)對行政審批權(quán)的規(guī)范和監(jiān)督。一是各地區(qū)各部門要依照《行政許可法》和行政審批制度改革的有關(guān)規(guī)定，針對審批事項的性質(zhì)、特點(diǎn)和復(fù)雜程度，制定具體的操作規(guī)程，并及時向社會公布。二是認(rèn)真查找審批過程中容易發(fā)生問題的部位和環(huán)節(jié)，提出完善審批方式、規(guī)范審批行為、加強(qiáng)責(zé)任追究的具體措施，建立和完善監(jiān)督制約機(jī)制。三是規(guī)范行政審批實施機(jī)關(guān)自行規(guī)定的審批條件。四是進(jìn)一步總結(jié)和推廣建立行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)的經(jīng)驗。五是選擇一些地區(qū)和國務(wù)院部門，開展規(guī)范行政審批權(quán)試點(diǎn)工作。六是繼續(xù)對貫徹實施《行政許可法》情況開展監(jiān)督檢查，及時糾正和查處違法行為。
(三)繼續(xù)做好取消、調(diào)整和保留的行政審批項目的落實工作。一是各地區(qū)各部門要認(rèn)真落實國務(wù)院關(guān)于取消、調(diào)整和保留行政審批項目的決定，查找和分析部分審批項目處理決定不落實的原因，采取有效措施予以糾正。二是編制由法律、行政法規(guī)或國務(wù)院決定設(shè)定的行政許可項目和國務(wù)院部門現(xiàn)行的非行政許可審批項目目錄，以適當(dāng)方式予以公布。三是對備案、核準(zhǔn)事項的范圍和程序進(jìn)行研究，嚴(yán)格加以規(guī)范，制止和糾正以“備案”等名義搞變相審批和權(quán)力上收的行為。四是有重點(diǎn)地加強(qiáng)備案審查，發(fā)現(xiàn)違反《行政許可法》設(shè)定許可項目、增設(shè)許可條件和規(guī)定許可收費(fèi)的，要依法作出處理。五是針對企業(yè)投資項目核準(zhǔn)制、備案制執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問題，重點(diǎn)搞好投資主管部門與土地、信貸、規(guī)劃、環(huán)保、安全等部門及有關(guān)行業(yè)主管部門在相關(guān)管理環(huán)節(jié)上的銜接。
(四)建立和完善《行政許可法》的配套制度。一是進(jìn)一步完善行政許可集中辦理制度、行政許可決定公示制度，健全通過招標(biāo)、拍賣等方式作出行政許可決定的制度、行政許可聽證制度、重大行政許可決定備案制度等。二是建立行政許可項目的動態(tài)評估機(jī)制，對行政許可項目的實施情況適時進(jìn)行評估，根據(jù)評估情況作出必要調(diào)整。三是研究建立新設(shè)定行政許可項目的審查論證機(jī)制，做好新設(shè)定行政許可項目與現(xiàn)行行政許可項目的銜接，避免出現(xiàn)新的多頭許可、重復(fù)許可。四是按照《行政許可法》的要求，保障行政許可實施經(jīng)費(fèi)，切實解決亂收費(fèi)問題。
(五)清理規(guī)范和培育發(fā)展社會團(tuán)體、行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)。對不再實行審批，交由社會團(tuán)體、行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)實行自律管理的事項的有關(guān)情況，進(jìn)行調(diào)查研究，摸清社會團(tuán)體、行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)承接政府轉(zhuǎn)移事項、實行自律管理的現(xiàn)狀和存在的問題，提出解決辦法。按照培育發(fā)展與監(jiān)督管理并重的原則，研究制定對社會團(tuán)體、行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)依法分類管理、完善自律機(jī)制、提高行業(yè)管理能力、改善服務(wù)環(huán)境的實施意見。
記 者：謝謝您接受采訪。(記者 楊紹華 易賽鍵)
