“公私合營(yíng)”的物權(quán)法需厘清行政權(quán)角色

　　早在物權(quán)法醞釀出臺(tái)的過(guò)程中，公法學(xué)界就已經(jīng)開(kāi)始關(guān)注物權(quán)法上的“公私合營(yíng)”問(wèn)題，通讀物權(quán)法的條文，我們就不難發(fā)現(xiàn)，其中至少有四十多個(gè)條文直接涉及行政機(jī)關(guān)或行政權(quán)。那么，在物權(quán)法實(shí)施之際，行政權(quán)究竟扮演什么樣的角色呢？著名行政法學(xué)家、國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部主任應(yīng)松年在其《行政權(quán)與物權(quán)之關(guān)系研究》一文中的分析可謂清楚明了：

　　“1、物權(quán)排斥行政權(quán)。物權(quán)法第2條第3款對(duì)物權(quán)的定義至少包含兩層意思：其一，對(duì)特定物的占有、使用、收益和處分是物權(quán)人自己能力范圍之內(nèi)的事情，行政權(quán)沒(méi)有必要向物權(quán)人伸出援助之手；其二，享有行政權(quán)的主體位于物權(quán)排他的‘他’的范圍之內(nèi)，當(dāng)然負(fù)有不得妨礙和侵犯物權(quán)的義務(wù)……

　　2、行政權(quán)確認(rèn)物權(quán)。為了穩(wěn)定不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)關(guān)系，公示不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)信息，進(jìn)而保障不動(dòng)產(chǎn)交易安全，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的變動(dòng)通常要借助不動(dòng)產(chǎn)交易雙方之外的權(quán)威第三方———行政機(jī)關(guān)來(lái)對(duì)物權(quán)變動(dòng)作出確認(rèn)……

　　3、行政權(quán)保護(hù)物權(quán)。當(dāng)物權(quán)遭受來(lái)自私人或行政機(jī)關(guān)的侵害時(shí)，物權(quán)人既可以自力救濟(jì)，也可以尋求公力救濟(jì)。在公力救濟(jì)中，除了傳統(tǒng)的法院救濟(jì)外，行政機(jī)關(guān)的救濟(jì)已經(jīng)日益成為一種重要的救濟(jì)方式……

　　4、行政權(quán)消滅物權(quán)。導(dǎo)致集體和私人物權(quán)消滅的原因有很多，在當(dāng)下中國(guó)，行政權(quán)是導(dǎo)致集體和私人物權(quán)消滅的一條重要原因……

　　5、行政權(quán)填補(bǔ)物權(quán)損失。因公共利益需要消滅私人或集體物權(quán)時(shí)，行政權(quán)必須給予原物權(quán)人公平補(bǔ)償，以彌補(bǔ)物權(quán)人所受的損失……

　　6、行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使所有權(quán)。我國(guó)實(shí)行公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，國(guó)有財(cái)產(chǎn)在我國(guó)的財(cái)產(chǎn)總量中占有相當(dāng)比重。在物權(quán)法中，公有制被轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有權(quán)，而國(guó)家所有權(quán)又主要授權(quán)由最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)代表行使……

　　7、行政權(quán)限制物權(quán)。盡管物權(quán)具有排他性，但是當(dāng)物權(quán)遭遇其他權(quán)利或者公共利益時(shí)，物權(quán)可能需要做出讓步。在現(xiàn)代國(guó)家，法律通常授予行政機(jī)關(guān)在一定條件下限制物權(quán)的權(quán)力……

　　8、行政權(quán)或行政機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)物權(quán)。有了國(guó)家所有權(quán)，就必然會(huì)有在國(guó)家所有權(quán)之上設(shè)立的其他物權(quán)。在我國(guó)，國(guó)家掌握著巨大的物質(zhì)資源，現(xiàn)實(shí)中根據(jù)國(guó)家所有權(quán)產(chǎn)生其他物權(quán)的現(xiàn)象比比皆是……

　　9、行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)和協(xié)助物權(quán)的行使�！�…由行政機(jī)關(guān)出面對(duì)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)人(業(yè)主)行使物權(quán)進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)助，將有利于糾紛的及時(shí)、有效解決……”

　　物權(quán)法與構(gòu)建法治政府之關(guān)系是個(gè)嶄新課題

　　物權(quán)法出臺(tái)之初就有評(píng)論指出，這部法律除了對(duì)于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有顯著意義之外，還對(duì)我國(guó)法治政府的構(gòu)建產(chǎn)生重要的影響。對(duì)此，中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)楊海坤等在《物權(quán)法對(duì)構(gòu)建法治政府的積極推動(dòng)和深遠(yuǎn)影響》一文中有深刻的闡述：

　　“黨的十五大明確提出‘建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家’這一關(guān)于國(guó)家發(fā)展的嶄新目標(biāo)，到1999年3月，‘依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家’被載入憲法……(2004年)國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》確立了全面建設(shè)法治政府的總目標(biāo)……我國(guó)物權(quán)法也正是在這樣的大背景下逐漸成熟并出臺(tái)的，它必然體現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的時(shí)代要求，反過(guò)來(lái)，它必然對(duì)于我國(guó)法治建設(shè)，包括對(duì)于憲政的完善和法治政府的構(gòu)建起著重要的推動(dòng)作用……

　　物權(quán)法將憲法原則和精神具體化并直接予以落實(shí)，是對(duì)我國(guó)法治建設(shè)，包括行政法治建設(shè)內(nèi)容的豐富和發(fā)展……物權(quán)法為國(guó)家公權(quán)力的行使和相對(duì)人的權(quán)利保障提供了具體的法律規(guī)范，使憲法確立的人權(quán)保障、私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、權(quán)力保障權(quán)利的原則和精神得以具體體現(xiàn)。其最直接的公法意義在于充實(shí)了行政法治的內(nèi)容，主要表現(xiàn)在：厘定了國(guó)家的保護(hù)職責(zé)、對(duì)征收征用的法律條件限制及補(bǔ)償安置、對(duì)物權(quán)的保護(hù)方式及法律責(zé)任規(guī)定、農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保障等等方面……

　　物權(quán)法事實(shí)上正從維護(hù)物權(quán)角度為依法行政確立了價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，即努力在保障公民、法人或其他組織的權(quán)利與規(guī)范國(guó)家權(quán)力正確有效這兩者之間形成良性的相互促進(jìn)的態(tài)勢(shì)，可以說(shuō)，物權(quán)法以其獨(dú)特的路徑豐富了我國(guó)法治政府建設(shè)的具體內(nèi)容”。

　　土地流轉(zhuǎn)制度革新，在穩(wěn)健中積極作為

　　物權(quán)法出臺(tái)之后，有觀點(diǎn)認(rèn)為該法的出臺(tái)與2004年的修憲，以及行政許可法的施行等一系列的法制舉措，對(duì)于重新審視我國(guó)土地征收征用制度和農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)機(jī)制，以及如何看待行政革新舉措提供了一個(gè)契機(jī)，對(duì)此中國(guó)人民大學(xué)教授莫于川在《財(cái)產(chǎn)法治視野中的我國(guó)土地征收征用問(wèn)題》一文中有頗為獨(dú)到的見(jiàn)解：

　　“城市發(fā)展，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要的土地哪里來(lái)？以往的一般做法是由政府統(tǒng)一征地，將集體所有的土地變?yōu)閲?guó)有土地，然后由政府出讓……簡(jiǎn)單一律地采用這種解決方式可能是非民主的，存在利益損害現(xiàn)象，違背實(shí)質(zhì)法治主義……對(duì)承包土地的使用權(quán)和收益權(quán)(也即類似于用益物權(quán)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán))，如果農(nóng)民能自己做主安排，這就易于解決矛盾：農(nóng)民可以自愿入股辦實(shí)業(yè)，既滿足了企業(yè)發(fā)展對(duì)土地的需求，也給了農(nóng)民處置土地權(quán)益的選擇機(jī)會(huì)，可減少征地過(guò)程中的沖突和矛盾，兼顧了城市發(fā)展和農(nóng)民的權(quán)利保障……

　　過(guò)去二十多年的改革，我國(guó)在土地政策和土地法制方面走過(guò)的路程，我覺(jué)得可以這樣概括：土地制度上的二元結(jié)構(gòu)一直沒(méi)有變，一是國(guó)家所有，二是集體所有，但在不變中還是呈現(xiàn)出‘從可承包，到可出讓，再到可入股’，逐漸放松政府規(guī)制、多元化多樣化運(yùn)行的趨勢(shì)……

　　‘有恒產(chǎn)始有恒心’。按照現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)法治的要求，大力促進(jìn)并有效保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利，是解決‘三農(nóng)問(wèn)題’的關(guān)鍵之一。應(yīng)以農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)為核心，通過(guò)觀念更新、制度革新和方法創(chuàng)新，不斷完善我國(guó)土地征收征用制度，依照憲法和法律的精神、原則和規(guī)范，有效限制公權(quán)力的濫用，有效保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利，這對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的平衡、持續(xù)發(fā)展，打造法治社會(huì)，構(gòu)建和諧社會(huì)，具有重大和深遠(yuǎn)的法治發(fā)展意義”。

　　“公共利益”，物權(quán)法中最需澄清的公權(quán)切口

　　物權(quán)法第42條第一款是個(gè)引人注目的條款，原因在于它十分鮮明地給征收、征用加了一把“公共利益”的鎖。但一個(gè)更現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題是：“公共利益存在嗎？如果存在，它是什么？”這其實(shí)也是湖南省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)江必新等在其《論公共利益》一文中開(kāi)篇即提到的問(wèn)題，我們看看他們給出了怎樣的標(biāo)準(zhǔn)：

　　“對(duì)公共利益是否客觀存在的追問(wèn)和證實(shí)，有非常重大的意義：第一，它說(shuō)明了通過(guò)多數(shù)決策規(guī)則可以確認(rèn)公共利益是的確存在的，只不過(guò)它的存在是隨著時(shí)代的不同和人民選擇的不同，而有所變化而已……第二，國(guó)家并沒(méi)有天然壟斷公共利益，公共利益的代表主體，雖然在法律上主要假設(shè)為國(guó)家，但是，個(gè)人和集團(tuán)在一定的條件下也代表著公共利益……第三，既然公共利益是一個(gè)不同的以追求自己效用最大化的利益群體(國(guó)家、集體和個(gè)人)之間博弈的結(jié)果，又由于國(guó)家、集體和個(gè)人都可以代表公共利益，這意味著各種利益存在相互轉(zhuǎn)化的可能性……

　　公共利益‘公共性’的形式特征是開(kāi)放性或不確定性，而不是受益者的多寡，這取決于公共利益‘公共性’的實(shí)質(zhì)特征：公益的品質(zhì)……一個(gè)利益之所以成為公益，是因?yàn)樗�與人類的生存有密切關(guān)系，與人類生活基本要素相關(guān)，但是不是與人類生存有關(guān)的都是公益。居于以上標(biāo)準(zhǔn)，我們認(rèn)為，公益從品質(zhì)上看，包括以下五個(gè)方面：①涉及社會(huì)文化、風(fēng)俗、習(xí)慣和道德等公益；②保護(hù)某些私益(自由、生命和健康)的公益；③國(guó)家任務(wù)形成的公益(發(fā)展經(jīng)濟(jì)、保護(hù)環(huán)境和公共服務(wù))；④立國(guó)價(jià)值與原則形成的公益(法治、民主和基本人權(quán))；⑤不確定少數(shù)人的值得保護(hù)的私益形成的公益。值得注意的是，從形式特征上看，除⑤是符合不確定少數(shù)人特征外，其他都是不確定多數(shù)人受益的”。

　　讓拆遷在物權(quán)法的監(jiān)督下合法進(jìn)行

　　房屋拆遷工作可謂是各地城市建設(shè)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要載體。近年來(lái)，為加快城市建設(shè)步伐，各地都在不斷加大拆遷力度。但與此同時(shí)，在城市房屋拆遷過(guò)程中也暴露出來(lái)了諸多問(wèn)題，尤其是如何有效保護(hù)被拆遷人的權(quán)益問(wèn)題，更是引起了社會(huì)各界的關(guān)注。對(duì)此，湖南省高級(jí)人民法院院長(zhǎng)江必新等在《論城市房屋被拆遷人權(quán)益保護(hù)機(jī)制的完善》一文中認(rèn)為：

　　“物權(quán)法對(duì)拆遷的重新定位為調(diào)整《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》提供了法律依據(jù)，也為解決現(xiàn)行城市房屋拆遷中被拆遷人權(quán)益保護(hù)的癥結(jié)揭示了制度拓展的空間，體現(xiàn)了物權(quán)立法對(duì)社會(huì)熱議的拆遷問(wèn)題的及時(shí)回應(yīng)，具有重大意義：1、使城市的拆遷行為符合憲法、立法法的規(guī)定……2、理清了民事行為與行政行為的關(guān)系……3、有利于被拆遷人合法權(quán)益的保護(hù)……

　　被拆遷人權(quán)益保護(hù)的關(guān)鍵在于對(duì)行政權(quán)力的調(diào)控和平衡特殊利益集團(tuán)與被拆遷人的利益。因此，保護(hù)被拆遷人的權(quán)益首先要完善城市房屋拆遷立法，從宏觀上理順城市房屋拆遷法律關(guān)系，將行政權(quán)力置于有效調(diào)控和監(jiān)督之下，讓司法機(jī)關(guān)在維護(hù)被拆遷人權(quán)益方面有所作為，同時(shí)在立法中加強(qiáng)對(duì)被拆遷人權(quán)益的保護(hù)；其次，行政機(jī)關(guān)在對(duì)城市房屋拆遷進(jìn)行管理的過(guò)程中要嚴(yán)格依法行政、合理行政，保證行政權(quán)力的正當(dāng)行使從而規(guī)范拆遷人的拆遷行為并體現(xiàn)行政權(quán)力的公共性”。