你是“哪里的人？”早就不重要了，“英雄不問出處”已經(jīng)成為我們身邊的事實。 當(dāng)我們今天關(guān)注戶籍改革的時候，這些事情已經(jīng)被淡化了。

　　但被形容為“堅冰”的原有的戶籍制度，還是成為一面無形的墻，把城里人和農(nóng)村人、大城市人和小城鎮(zhèn)人分割開來，戶籍瓶頸成了許多人一生都無法逾越的障礙。在我省實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記為重點的戶籍管理制度改革雖然至今尚未啟動 ，但它作為公安戶籍管理工作2008年的一項重點內(nèi)容已被推向了前臺——

　　姜亦茹一家從肇東來到哈爾濱已經(jīng)7年了，孩子正在顧?quán)l(xiāng)的康復(fù)小學(xué)讀五年級，今年就要升初中。為了讓孩子在初中階段能有一個理想的學(xué)習(xí)環(huán)境，姜亦茹打算讓孩子到60中或69中就讀�？墒牵�因沒有哈爾濱市戶口，孩子只能借讀，還要向?qū)W校交納數(shù)額不菲的擇校費。“我咨詢過了，像我家這種情況，若想在哈爾濱落戶，只能走買房子這條路，可是在60中或69中校區(qū)內(nèi)的房價實在是太高，難以負(fù)擔(dān)�！苯�亦茹很無奈。

　　在哈爾濱和我省的大中城市，像姜亦茹這樣境遇的人已經(jīng)是一個數(shù)目龐大的群體。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，流動人口越來越多，可是因為戶籍制度的限制，流動人口難以“流動”�，F(xiàn)行的戶籍管理制度成為一面無形的墻，把城里人和農(nóng)村人、大城市人和小城鎮(zhèn)人分割開來。

　　近年，我國一些省市已實行按居住地登記戶口，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化改革�？墒窃谖沂�，以取消城市和農(nóng)村戶口二元化差別，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記為重點的戶籍管理制度改革至今尚未啟動。何時才能獲得新身份？姜亦茹們望眼欲穿。

　　戶籍改革本身并不很復(fù)雜，但附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會經(jīng)濟(jì)政策以及由此形成的社會利益分配格局卻錯綜復(fù)雜

　　我省近3800萬人口，有近2000萬人在農(nóng)村。隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐的加快，促使農(nóng)村富余勞動力不斷向城市轉(zhuǎn)移。按理說，為了適應(yīng)這種變化，戶籍制度也要與之相應(yīng)地進(jìn)行調(diào)整并加快改革的進(jìn)程，在全省范圍內(nèi)實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度，取消“農(nóng)業(yè)戶口”與“非農(nóng)業(yè)戶口”的二元制，以具有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)和生活來源為基本落戶準(zhǔn)入條件，逐步放寬大中城市戶口遷移限制。

　　2006年，省公安廳便提出了戶籍管理制度改革意見，省政府成立了戶籍管理制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組。省公安廳治安總隊向省民政廳、人口與計劃生育委員會、人事、勞動、教育等22個省直相關(guān)部門就戶籍管理制度改革工作征求了意見。22家省直單位原則上都同意了開展這項改革。但是，省政府一直對戶籍管理制度改革持謹(jǐn)慎態(tài)度，只是明確先在牡丹市進(jìn)行試點。牡丹江市公安局按照省公安廳的意見，就戶籍管理制度改革進(jìn)行了調(diào)研，但直至今日試點工作仍沒正式開展。

　　政府態(tài)度謹(jǐn)慎是有原因的。

　　戶籍管理作為一項重要的國家行政管理制度，其主要功能是政府職能部門通過對公民基本情況的登記管理，確認(rèn)公民的民事權(quán)利能力和民事行為能力，證明公民的身份，方便公民參加各種社會活動；通過戶籍登記，為政府制定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、實施包括治安管理在內(nèi)的各項行政管理提供人口數(shù)據(jù)及相關(guān)基礎(chǔ)性資料。這是戶籍制度的“本來面目”。

　　省公安廳治安總隊韓玉林總隊長說，對于公安機(jī)關(guān)來說，戶籍改革本身并不很復(fù)雜，但附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會經(jīng)濟(jì)政策以及由此形成的社會利益分配格局卻錯綜復(fù)雜�，F(xiàn)行的戶籍管理制度的功能在社會發(fā)展過程中總是不斷被強(qiáng)化、放大，長期以來形成的以戶口登記為依據(jù)，城鄉(xiāng)分割的勞動就業(yè)、社會保障、計劃生育、退伍安置、義務(wù)教育等行政管理工作，給戶籍管理附加了過多的不合理社會管理功能，使戶籍登記失去了本來面目。這種做法的弊端在改革開放、市場經(jīng)濟(jì)越來越深入發(fā)展的今天日益顯現(xiàn)：劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口并實行二元戶口管理的做法，既不科學(xué)也不合理；戶口遷移管理過死，難以滿足公民正常遷移的需要。

　　“如果戶籍改革與經(jīng)濟(jì)社會配套政策未能銜接好，其他方面還是二元的，僅戶口改成一元的，沒有實際意義�！表n玉林說。“進(jìn)了城里的門，不一定就是城里的人”。只有剝離附加在戶口上的各項利益差別，才能體現(xiàn)公民社會身份與“國民待遇”的平等性。如果不解決好相關(guān)的社會經(jīng)濟(jì)政策問題，戶籍管理制度改革將難以穩(wěn)步推進(jìn)。戶籍管理制度改革“牽一發(fā)而動全身”。因此，若想推動戶籍制度改革，重要的前提是有關(guān)部門要對計劃生育、最低生活保障、社會保險、義務(wù)教育，特別是農(nóng)村土地承包和集體經(jīng)濟(jì)收益分配等與戶籍改革相關(guān)的現(xiàn)行法律法規(guī)政策進(jìn)行一次全面清理，并制定出相應(yīng)的修改和過渡性措施。

　　我們的城市準(zhǔn)備好了嗎？

　　戶籍改革不是簡單的“戶口本”改革，它涉及的就業(yè)、醫(yī)療、教育、福利等方面的一系列問題才是改革的難點所在，需要政府真正下力氣進(jìn)行整體改革

　　據(jù)報載，2003年，河南省鄭州市放低戶口“門檻”。正式辦理戶口遷移手續(xù)近一個月，已有數(shù)萬人成為鄭州市新市民，城市化建設(shè)明顯加快。但始料不及的是，該市各中小學(xué)也因這次戶籍改革普遍出現(xiàn)了“人滿為患”。全市百余家中小學(xué)新生激增，幾乎所有中小學(xué)都忽然感受到嚴(yán)重超載的壓力。有的小學(xué)出現(xiàn)三個孩子一張書桌的現(xiàn)象。鄭州的學(xué)校里不但教室擁擠，老師也有批改不完的學(xué)生作業(yè)，只好讓學(xué)生互相批閱。有的學(xué)校甚至發(fā)明了讓學(xué)生戴著生日蛋糕店里出售的生日頭冠上課的辦法，因為上面有學(xué)生的名字，能幫助老師記憶。

　　當(dāng)時， 由于老人可以免費在鄭州辦公交卡，免費公交卡的發(fā)放數(shù)量曾嚴(yán)重超出計劃。

　　迫于城市管理的壓力，2004年8月，鄭州市被迫叫停按固定住所遷移登記、放寬親友投靠的戶口新政。

　　在許多實行了一元化戶籍管理的地方，農(nóng)民有了和城里人一樣的“居民戶口”后卻發(fā)現(xiàn)，教育、醫(yī)療保障、就業(yè)等卻沒有隨之“升級”，有了進(jìn)城的“門票”卻享受不到“市民待遇”。

　　面對戶籍制度改革，我們的城市準(zhǔn)備好了嗎？

　　2006年，牡丹江市被確定為全省戶籍改革試點單位，為了保證戶籍改革試點工作能夠順利進(jìn)行并取得成功，當(dāng)?shù)毓�安機(jī)關(guān)廣泛聽取了一些部門關(guān)于戶籍改革的意見，進(jìn)行了深入調(diào)研。

　　當(dāng)?shù)亟逃�局提出，實行城鄉(xiāng)“一元化”戶口登記管理制度，農(nóng)村中小學(xué)生會跨越戶口限制，會大量涌入城市中小學(xué)，尋求優(yōu)質(zhì)教育資源，從而導(dǎo)致、加劇學(xué)校的冷熱不均，不利于教育的均衡發(fā)展。同時，實行戶口“一元化”管理，取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口界限，國家針對農(nóng)村中小學(xué)實施的“兩免一補(bǔ)”政策將很難落實。高中異地?fù)裥＞妥x問題也很難控制。

　　民政部門也表示擔(dān)憂：戶籍制度改革后，城市化步伐必將加快，城市居住人口和流動人口將日益增多，必然帶來計劃生育、社會治安等一系列問題，客觀上要求加快社區(qū)建設(shè)步伐，強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)保障功能，實現(xiàn)社區(qū)居民的自我管理、自我教育、自我發(fā)展，降低目前高額的城市行政管理成本。但目前該市社區(qū)建設(shè)步伐與戶籍制度改革步伐之間還存在一定差距，必將增大社區(qū)工作壓力。

　　和我省總體情況一樣，該市農(nóng)民一種是有農(nóng)業(yè)戶口并具有村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的農(nóng)民，這部分人群占絕大多數(shù)；另一種是僅具有農(nóng)業(yè)戶口的村民，這部分人在城郊居多。取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別后，這些人員很有可能提出要享受城市低保待遇等市民待遇問題，又將成為城市中新的不穩(wěn)定因素。同時，新的少壯勞動力源源流入城區(qū)、鎮(zhèn)駐地，致使原來的就業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾更加激烈，越來越多的人員可能失去工作而進(jìn)入低保行列，增加政府財政壓力。

　　該市目前實行的城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度，界定參保對象的身份標(biāo)準(zhǔn)之一是具有城鎮(zhèn)戶口。如戶籍管理改革后實行“一元化”，取消農(nóng)業(yè)戶口，城市居民與農(nóng)村居民不能區(qū)別，身份無法界定，參保政策的制定會受到影響。

　　城里人也有怨言：戶口一放開，龐大的農(nóng)民涌進(jìn)城，城市就真正變成“鬧市”，不得安寧了。況且大家如果完全平等，不是來分我們的“蛋糕”嗎？

　　可以想象，放寬城市戶口限制，大量農(nóng)村人口涌入城市，不但增加了人口管理的難度，還大大增加了城市的容量。如果完全放開，城市肯定會“不堪重負(fù)”。

　　牡丹江市公安局在調(diào)研中聽到一種共同的聲音：相關(guān)部門眾口一辭都要求公安部門要進(jìn)行身份界定，認(rèn)為戶籍管理制度無論怎樣改，公安部門應(yīng)該讓相關(guān)部門認(rèn)定出農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)的戶口性質(zhì)，以配合該部門的工作。勞動和社會保障局就認(rèn)為：為了防止許多不是原農(nóng)民身份的農(nóng)村人口不當(dāng)?shù)美�，使國家的農(nóng)村政策不走偏，建議公安部門能否將原農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)成居民戶口時，在數(shù)據(jù)庫中建立一個非常明顯的標(biāo)記。在一些特殊情況下，當(dāng)政府負(fù)責(zé)實施農(nóng)村政策的職能部門無法準(zhǔn)確鑒別居民身份時，給予查詢、鑒證支持。

　　我們的城市，面對戶籍改革，需要準(zhǔn)備的工作還很多。

　　“一元化”，離我們并不遙遠(yuǎn)

　　推進(jìn)一元化戶籍管理改革，是公安戶籍管理工作2008年的一項重點內(nèi)容，戶籍制度改革工作初步意見已形成

　　戶籍管理由“二元”歸于“一元”，已是大勢所趨。

　　戚軍生支隊長說，推進(jìn)一元化戶籍管理改革，是戶政支隊和治安總隊2008年的一項重點工作。實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度，取消二元制管理模式后，全省會根據(jù)各地市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、綜合承受能力及相關(guān)部門配套改革措施進(jìn)展情況，分階段、分步驟逐步改善戶口遷移政策。但是，加快戶籍制度改革，實行城鄉(xiāng)戶口統(tǒng)一登記制度，實現(xiàn)基本準(zhǔn)入條件下的公民遷移自由，一個重要前提是必須有政府及相關(guān)部門配套的改革措施予以支持。

　　如果實施戶籍制度改革，將有大批農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移到城市，這就勢必要求加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來與農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高及市場發(fā)育程度相適應(yīng)。必須有計劃地加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)住宅設(shè)施、能源設(shè)施、商業(yè)設(shè)施、交通設(shè)施、信息設(shè)施、教育文化衛(wèi)生設(shè)施、環(huán)境設(shè)施、防災(zāi)設(shè)施等建設(shè)，健全城市居住、公共服務(wù)、社區(qū)服務(wù)功能，增強(qiáng)城市人口的容納力。

　　從公安機(jī)關(guān)開展的調(diào)查情況看，目前，農(nóng)村富余勞動力進(jìn)城所占去的勞動崗位，絕大多數(shù)屬于體力消耗大、勞動時間長、衛(wèi)生條件差的崗位。鄉(xiāng)村人進(jìn)城基本上不影響城市人就業(yè)。但是，隨著二元社會結(jié)構(gòu)的打破，按市場機(jī)制配置勞動力資源，必然會使城市的就業(yè)形勢更加趨于嚴(yán)峻。為了緩和就業(yè)矛盾，創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，拓寬就業(yè)空間，實現(xiàn)勞動力的合理配置和充分就業(yè)，必須建立城鄉(xiāng)勞動力統(tǒng)一調(diào)配的市場，以調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、投資結(jié)構(gòu)為主要政策，以提高有效供給，擴(kuò)大需求的辦法，增加就業(yè)，進(jìn)而增加城市的容量。

　　有關(guān)人士呼吁：從關(guān)注民生、便民利民的要求出發(fā)，實施戶籍制度改革的同時，各地政府和教育等有關(guān)部門要主動承擔(dān)責(zé)任，把解決進(jìn)城農(nóng)民子女中適齡兒童少年接受教育問題納入城市義務(wù)教育工作范圍，統(tǒng)籌安排，合理解決，排除教育上的歧視政策。

　　我省目前在城市中已普遍建立了社會保障機(jī)制，而農(nóng)村還沒有完善起來。農(nóng)民是以土地做保障的。在實行戶籍制度改革后，一部分農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民，除了其自身通過市場交換獲得居住、生活條件外，失去了以土地作保障的條件。今后，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的保障制度，既要考慮城鄉(xiāng)差別，應(yīng)根據(jù)同一尺度解決保障問題。

　　據(jù)韓玉林總隊長介紹，省公安廳在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，已向省政府上報戶籍制度改革工作初步意見。經(jīng)省政府批準(zhǔn)后，在政府協(xié)調(diào)有關(guān)部門解決戶籍制度改革配套措施的基礎(chǔ)上，在試點改革成功后，在全省范圍內(nèi)開展戶籍制度改革。實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度，取消二元制管理模式后，全省將根據(jù)各地市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、綜合承受能力及相關(guān)部門配套改革措施進(jìn)展情況，分階段逐步在大中城市實行以具有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)和生活來源為基本落戶準(zhǔn)入條件，實現(xiàn)公民遷移自由。具體分三個階段：第一階段：實現(xiàn)中小城市中有合法固定住所、穩(wěn)定的職業(yè)和生活來源的外來人口均可登記戶口。同時其它城市繼續(xù)調(diào)整戶口遷移政策，放寬落戶條件。第二階段：實現(xiàn)大、中城市中有合法固定住所、穩(wěn)定的職業(yè)和生活來源外來人口均可登記戶口。同時省會哈爾濱繼續(xù)調(diào)整戶口遷移政策，進(jìn)一步放寬落戶條件。第三階段：實現(xiàn)省會哈爾濱市有合法固定住所、穩(wěn)定的職業(yè)和生活來源的外來人口均可登記戶口。

　　在積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍改革的同時，各部門適當(dāng)、及時調(diào)整政策，一元化戶籍改革的目標(biāo)是可以實現(xiàn)的。

　　戶籍管理制度改革的“熱身”

　　近年來，我省各地正逐步放寬城市戶口遷移條件限制，為下一步實行一元化戶籍管理制度改革做準(zhǔn)備

　　我省曾進(jìn)行過戶籍管理制度改革的“熱身”。早在2001年，我省開始實施小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革，取消了每年“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的計劃指標(biāo)。2003年，省公安廳出臺了19項便民利民措施，其中涉及放寬城市戶口遷移條件限制的就有5項。如第13項：在審批父母投靠子女落戶時，對于父母體弱多病、已下崗或提前退休的可不受年齡限制。第14項：在省內(nèi)地級城市的市轄鎮(zhèn)也可以實行小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的落戶政策。第15項對于自行來大中城市謀生，沒有其它落戶政策規(guī)定，在本市居住10年以上，有合法產(chǎn)權(quán)住房，并有穩(wěn)定收入的，本人、配偶及子女可在當(dāng)?shù)厣暾埪鋺�。�?7項對于申請夫妻投靠落戶的，在未達(dá)到落戶規(guī)定的結(jié)婚年限，被投靠人死亡且子女未成年的，投靠人在達(dá)到落戶年限且未再婚的，可以申報落戶。第18項放寬夫投妻落戶審批條件，對于申請夫投妻落戶、夫系非農(nóng)業(yè)戶口的，與妻投夫的條件一致。

　　據(jù)省公安廳治安總隊?wèi)粽�支隊戚軍生支隊長介紹，近年來，我省各地正逐步放寬城市戶口遷移條件限制，為下一步實行一元化戶籍管理制度改革做準(zhǔn)備。目前，在雞西、鶴崗、雙鴨山、伊春、七臺河、黑河、綏化市和大興安嶺行署已經(jīng)實行只要具有合法產(chǎn)權(quán)住房即可申請在本地落常住戶口的政策；在齊齊哈爾、牡丹江、佳木斯、大慶市，實行購買商品房或二手房達(dá)到各地結(jié)合本地實際制定具體標(biāo)準(zhǔn)或沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)但居住滿5年的即可申請在本地落常住戶口的政策。在省會哈爾濱市實行購買商品房或二手房達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)或沒有達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)但居住滿8年的即可申請在本地落常住戶口的政策。另外，在全省范圍內(nèi)實行夫妻投靠不受婚齡限制、不受年齡限制，不受雙方戶口性質(zhì)限制的落戶政策。只要投靠人無公職并且辦理了結(jié)婚登記，即可在夫妻任何一方戶口所在地申請投靠落戶。在全省范圍內(nèi)實行被投靠子女年滿18周歲且有合法固定住所，其父母年滿45周歲即可在被投靠子女戶口所在地申請落常住戶口的政策；體弱多病、已下崗或提前病退者可不受年齡限制。

　　戚軍生說，從近年我省城鎮(zhèn)戶籍管理制度的變化看，允許城鎮(zhèn)中一些具有合法固定住所、有謀生手段的公民在常住地落戶，并不能對城市發(fā)展構(gòu)成影響和沖擊。而且有相當(dāng)一部分進(jìn)城謀生的農(nóng)民不想失去土地，沒有在城市落戶的要求。同時，與農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)掛鉤的民政、勞動保障、教育、計劃生育等制度的改革也取得了一定進(jìn)展，為全面推進(jìn)戶籍制度改革提供了有利條件，為進(jìn)一步改革奠定了基礎(chǔ)。

　　小貼示

　　“一元化戶籍管理”：取消城鄉(xiāng)分割的農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口二元戶口性質(zhì)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度，無論是城鎮(zhèn)居民還是農(nóng)村居民，其戶口統(tǒng)稱“中華人民共和國居民戶口”。按照在經(jīng)常居住地登記常住戶口的原則，每個公民只能登記一個常住戶口。(記者 文天心）