編者按:
2月28日,國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《中國的法治建設(shè)》白皮書。這部中國政府首次發(fā)表的法治建設(shè)白皮書全面介紹了新中國成立近60年來,特別是改革開放30年來,在建設(shè)中國特色社會主義的偉大實踐中,中國的法治建設(shè)取得的巨大成就。
《中國的法治建設(shè)》白皮書的發(fā)表,是我國法治進程中的一件大事。改革開放以來,我國社會主義民主法制建設(shè)取得了巨大進步,中國特色社會主義法律體系基本形成,司法體制改革不斷深入,依法行政與法治政府建設(shè)取得明顯進展,人權(quán)及公民權(quán)建設(shè)也持續(xù)地得到深化和發(fā)展。
白皮書從國家層面全面介紹了我國法律體系以及立法、行政、司法、人權(quán)保障、規(guī)范市場經(jīng)濟秩序等方面的制度,并在久遠(yuǎn)的中國歷史背景下追溯了我國法治建設(shè)的歷史發(fā)展,展示了我國在各個歷史時期的法治狀況,鮮明地顯示出我國法治建設(shè)進入了新的歷史階段,達(dá)到了新的歷史水平。
《中國的法治建設(shè)》白皮書的發(fā)表,對于社會各界和國際社會了解我國法治建設(shè)成就具有重要意義。
當(dāng)然,不可否認(rèn),現(xiàn)實的法治建設(shè)還存在種種問題與不足。但是回首幾十年來法治建設(shè)的踏實腳印,我們由衷地感到自豪。
為了讓讀者更全面更深入地了解我國法治建設(shè)所走過的歷程和取得的成就,中國法學(xué)會和《法制日報》法學(xué)院?餐邉潯吨袊姆ㄖ谓ㄔO(shè)》白皮書深層解讀,我們邀請白皮書的部分撰稿人參與。
敬請關(guān)注
依法行政:由外在轉(zhuǎn)變走向內(nèi)在自覺
幾年來,國務(wù)院圍繞建設(shè)法治政府的目標(biāo),通過貫徹實施行政許可法、推行行政執(zhí)法責(zé)任制、加強行政復(fù)議工作、推進基層政府依法行政等工作,不斷把依法行政推向新階段。
依法行政正在從一種外在要求向內(nèi)在追求轉(zhuǎn)變。
依法行政由自上而下推動向上下互動轉(zhuǎn)變,基層政府成為依法行政的主動推動者。
依法行政從政府推動向政府與人民群眾互動轉(zhuǎn)變,人民群眾成為依法行政的重要參與者。
黨的十一屆三中全會以來,我國社會主義民主法制建設(shè)取得了顯著成績。作為貫徹依法治國基本方略的重要內(nèi)容,依法行政也取得了明顯進展。
1999年11月,國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于全面推進依法行政的決定》,各級政府及其工作部門加強制度建設(shè),嚴(yán)格行政執(zhí)法,強化行政執(zhí)法監(jiān)督,依法辦事的能力和水平不斷提高。
2004年,國務(wù)院公布《全面推進依法行政實施綱要》,明確了全面推進依法行政的指導(dǎo)思想和要求,提出了用10年左右的時間基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。幾年來,國務(wù)院圍繞建設(shè)法治政府的目標(biāo),通過貫徹實施行政許可法、推行行政執(zhí)法責(zé)任制、加強行政復(fù)議工作、推進基層政府依法行政等工作,不斷把依法行政推向新階段。
政府職能有進有退漸趨合理
首先,改革國有資產(chǎn)管理體制,推進“政企分開”、“政資分開”。國有資產(chǎn)監(jiān)管組織體系基本建立,政府的社會管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能從政府機構(gòu)設(shè)置上分離,行政機關(guān)政企不分、政資不分的問題在一定程度上得到解決。
其次,貫徹實施行政許可法,減少和規(guī)范行政審批,充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。截至2007年10月,中央一級共取消和調(diào)整了1992項行政審批項目。省級人民政府共取消和調(diào)整行政審批項目22000多項,占原有審批項目總數(shù)的一半以上。
再次,建立社會信用體系,為市場主體提供信用服務(wù)。許多地方和部門出臺了有關(guān)規(guī)定,推進社會信用體系建設(shè)。
最后,完善突發(fā)事件應(yīng)急機制,提高應(yīng)對突發(fā)事件和風(fēng)險的能力。國務(wù)院向全國人大常委會提出了《突發(fā)事件應(yīng)對法(草案)》議案,制定了《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》,國務(wù)院和國務(wù)院有關(guān)部門制定了應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會安全等方面100多個專項和部門應(yīng)急預(yù)案。全國已制定各級各類應(yīng)急預(yù)案130多萬件,覆蓋了各類突發(fā)事件。
行政管理方式呈現(xiàn)多樣化、民主化、公開化
第一,行政管理不再僅僅依靠行政手段,而是更加注重經(jīng)濟手段、法律手段的運用。比如,在2003年底啟動的宏觀調(diào)控中,為了扭轉(zhuǎn)糧食產(chǎn)量連續(xù)5年下降的形勢,中國政府采取發(fā)布重點糧食品種的最低收購價等方式,通過價格手段去引導(dǎo)農(nóng)民種糧。
第二,行政管理更多地運用間接管理、動態(tài)管理和事后監(jiān)督管理等手段。
第三,行政管理越來越重視聽取相對人的意見,尊重相對人陳述權(quán)、申辯權(quán)等權(quán)利的行使。
第四,行政行為的公開性增強。為了防止行政管理中的腐敗行為,方便當(dāng)事人,各級人民政府一直在努力推進政務(wù)公開。各地區(qū)、各部門共建立了2100多個綜合性政府服務(wù)中心,采取“一個窗口對外”、“一站式辦公”、“一門受理、簡化表格、并聯(lián)審核、一口收費”等方式,簡化辦事程序,方便人民群眾。全國80%縣級以上政府和政府部門都建立了門戶網(wǎng)站,一些部門,如公安、稅務(wù)、工商、海關(guān)等已建成了全系統(tǒng)的專網(wǎng)。不少地方政府和部門在網(wǎng)上建立了辦事窗口,努力做到實施審批、提供服務(wù)在網(wǎng)上進行。
行政行為的運行規(guī)則逐步完善
首先,建立健全科學(xué)、民主決策機制。
一些政府和政府各部門建立了重大事項行政決策的集體討論、專家論證、社會公示和聽證、決策跟蹤與評估、決策失誤責(zé)任追究等制度和機制,有效地防止了決策的盲目性、隨意性,減少了決策失誤。
目前,25個省級人民政府、48個國務(wù)院部門和70%以上的市縣政府出臺了規(guī)范行政決策的專門規(guī)定。
其次,嚴(yán)格規(guī)范重要行政行為。制定行政處罰法、行政許可法等法律,對行政處罰、行政許可等行政行為的行使條件、程序、期限等作出規(guī)定;制定國家賠償法,規(guī)定了國家機關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)造成當(dāng)事人人身和財產(chǎn)損害的,應(yīng)當(dāng)給予賠償;憲法和物權(quán)法對行政征收和征用作出了具體規(guī)定,以規(guī)范征收、征用行為。
再次,完善行政行為監(jiān)督機制。制定行政訴訟法、行政復(fù)議法,賦予行政相對人對違法行政行為申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利。
根據(jù)立法法的規(guī)定,制定法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件備案審查規(guī)定,嚴(yán)格對法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件進行備案審查。
政府機構(gòu)及行政執(zhí)法體制改革取得重大進展
首先,1993年以來,國務(wù)院和各級地方人民政府都制定了“三定”規(guī)定,對行政機關(guān)普遍實行“定職能、定編制、定人員”,對行政機關(guān)的管理納入了制度化軌道。
其次,機構(gòu)設(shè)置趨于合理,F(xiàn)有的政府部門大多是按照市場經(jīng)濟要求設(shè)置的,計劃經(jīng)濟時期按照產(chǎn)品行業(yè)設(shè)置的工業(yè)部門大多被撤銷或者合并。
再次,行政執(zhí)法體制改革初見成效。各地區(qū)積極開展相對集中行政處罰權(quán)工作,努力探索綜合執(zhí)法試點。截至2006年底,除經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的82個開展相對集中行政處罰權(quán)工作的城市外,有190個市級人民政府和804個縣級人民政府開展了相對集中處罰權(quán)工作。
最后,大力推行行政執(zhí)法責(zé)任制。各地區(qū)、各部門清理并公布執(zhí)法依據(jù)、依法界定行政執(zhí)法職責(zé)、科學(xué)設(shè)定執(zhí)法崗位、公開執(zhí)法流程、明確行政裁量基準(zhǔn)、評查執(zhí)法案卷、考評執(zhí)法效果、落實執(zhí)法責(zé)任,有效規(guī)范了行政執(zhí)法行為。
回望這些年依法行政的進程,我們體會到,推進依法行政的動力機制正在發(fā)生著深刻的變化,依法行政由此即將進入一個新的發(fā)展階段。具體表現(xiàn)為:
第一,依法行政正在從一種外在要求向內(nèi)在追求轉(zhuǎn)變,行政機關(guān)工作人員成為依法行政的自覺實踐者。越來越多的行政機關(guān)工作人員認(rèn)識到,依法行政不是一個可有可無的口號,而是中國社會發(fā)展到今天的必然選擇,是每一個行政機關(guān)工作人員必須自覺踐行的行為準(zhǔn)則。
第二,依法行政由自上而下推動向上下互動轉(zhuǎn)變,基層政府成為依法行政的主動推動者。
第三,依法行政從政府推動向政府與人民群眾互動轉(zhuǎn)變,人民群眾成為依法行政的重要參與者。
這些變化昭示著我國依法行政進程正在孕育著前所未有的發(fā)展。在通往法治政府的道路上,仍然有諸多困難和問題需要克服。但我們堅信,只要沿著正確的道路堅定不移地走下去,建設(shè)法治政府的目標(biāo)就一定能夠?qū)崿F(xiàn)。(李岳德 作者為國務(wù)院法制辦公室政府法制研究中心主任)
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