落實(shí)科學(xué)發(fā)展的理念，著眼于改善民生，加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法

　　再一次當(dāng)選為全國(guó)人大代表后，山東律師楊偉程帶著他的七件議案參會(huì)。即便有著數(shù)十年法律工作經(jīng)驗(yàn)，楊偉程還是為此耗費(fèi)了半年多時(shí)間。只要征集到30名代表聯(lián)名，即可成為新一屆最高立法機(jī)關(guān)的正式議案。

　　《瞭望》新聞周刊記者觀察發(fā)現(xiàn)，今春兩會(huì)上，人大代表議案一如既往絕大部分都是法律案，政協(xié)委員提案也有相當(dāng)一部分是立法或修法建議。

　　去年10月，黨的十七大報(bào)告指出，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系“基本形成”。意味著2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的既定目標(biāo)已基本達(dá)成。放眼未來(lái)，從兩會(huì)中的大量立法建議來(lái)看，新一屆最高權(quán)力機(jī)關(guān)的立法任務(wù)仍然不會(huì)輕松。

　　接受本刊采訪的全國(guó)人大代表、全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任沈春耀表示，在過(guò)去的基礎(chǔ)上，未來(lái)幾年一個(gè)重要的立法方向?qū)⒅�眼于改善民生，著力加�?qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法。

　　政府立法也令人關(guān)注。溫家寶總理在政府工作報(bào)告中指出，今年要重點(diǎn)加強(qiáng)改善民生、推進(jìn)社會(huì)建設(shè)、節(jié)約能源資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等方面的立法。全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)務(wù)院法制辦副主任張穹對(duì)本刊詳解了下一步政府立法的重點(diǎn)。

　　此外，本刊還采訪了眾多代表、委員，尤其是法律界人士，探尋并勾勒今后一段時(shí)期的立法風(fēng)向與路線。

　　上屆人大“超額”完成立法任務(wù)

　　在沈春耀看來(lái)，社會(huì)保險(xiǎn)法、食品安全法、國(guó)有資產(chǎn)法等幾部法律將是十一屆全國(guó)人大及其常委會(huì)最有可能的具體立法項(xiàng)目。這幾部重要法律，都是十屆全國(guó)人大常委會(huì)的未竟項(xiàng)目。

　　在過(guò)去的半年中，十屆全國(guó)人大常委會(huì)已進(jìn)行審議但未最終通過(guò)的法律草案有循環(huán)經(jīng)濟(jì)法、行政強(qiáng)制法、社會(huì)保險(xiǎn)法、國(guó)有資產(chǎn)法、食品安全法、殘疾人保障法(修訂)等，最高立法機(jī)關(guān)對(duì)上述法律將繼續(xù)審議以保持工作延續(xù)性。

　　十屆全國(guó)人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃及年度立法計(jì)劃中另有一些法律尚未進(jìn)行審議，如違法行為矯治法、侵權(quán)責(zé)任法、社會(huì)救濟(jì)法、行政程序法、村民委員會(huì)組織法(修訂)等。

　　沈春耀稱，部分法律難以出臺(tái)或歷經(jīng)十幾二十年才出臺(tái)，有的是因?yàn)轶w制改革不到位，如違法行為矯治法因涉及勞動(dòng)教養(yǎng)制度、司法體制改革，必須體制改革先行，立法才能跟進(jìn)。有的是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)條件不具備。還有的是因?yàn)楦鞣矫嬉粫r(shí)難達(dá)成共識(shí)。

　　據(jù)有關(guān)人士指出，立法規(guī)劃和計(jì)劃是預(yù)期性的、指導(dǎo)性的，而非指令性的。確定立法項(xiàng)目的主要標(biāo)準(zhǔn)分三類：基本的，對(duì)法律體系具有支架作用、必不可少的法律，如社會(huì)保險(xiǎn)法、國(guó)有資產(chǎn)法等；急需的，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)所需、維護(hù)人民群眾切身利益迫切所需；成熟的，符合國(guó)情、客觀環(huán)境和立法條件比較具備。

　　相比未竟的項(xiàng)目，更多法律是“超計(jì)劃”、“超預(yù)期”制定出來(lái)的。上屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃安排屆內(nèi)審議的法律草案59件，最終卻審議、通過(guò)了上百件�，F(xiàn)行有效的229件法律，近一半是在上屆人大制定或修改的。

　　全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院立法機(jī)構(gòu)有關(guān)負(fù)責(zé)人都曾多次強(qiáng)調(diào)，中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系是開(kāi)放的和發(fā)展的，不是一個(gè)靜止、封閉的體系。

　　國(guó)務(wù)院法制辦副主任張穹對(duì)本刊指出，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系基本形成的歷史新起點(diǎn)上，要根據(jù)新經(jīng)驗(yàn)、新理論補(bǔ)充，修改已有的法律法規(guī)，廢除對(duì)改革開(kāi)放有著制度性障礙的法律法規(guī)，根據(jù)新情況、新問(wèn)題，填補(bǔ)空白，及時(shí)制定新的法律法規(guī)，做好立改廢工作。

　　以人為本著力社會(huì)領(lǐng)域立法

　　針對(duì)政府立法，張穹指出，要樹(shù)立以人為本的觀點(diǎn)，“在立法中解決好人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題�！�

　　2008年國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃安排了62件立法項(xiàng)目，其中有21件是堅(jiān)持以人為本，著力改善民生、加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)需要提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的法律草案、法律修訂草案，或需要制定、修訂的行政法規(guī)，如殘疾人保障法、農(nóng)村土地承包糾紛仲裁法、防震減災(zāi)法、國(guó)有土地上房屋征收與拆遷補(bǔ)償條例、工傷保險(xiǎn)條例、教育督導(dǎo)條例、城市公共交通條例、抗旱條例等。

　　此外，需要抓緊研究、待條件成熟時(shí)提出的立法項(xiàng)目也突出了民生問(wèn)題，如社會(huì)救助法、慈善法、基本衛(wèi)生保健法、住房保障條例等。

　　楊偉程代表所提七件議案，大半為關(guān)于制定住宅法、慈善事業(yè)法、醫(yī)療爭(zhēng)議處理法、醫(yī)療急救法等民生議案，與立法機(jī)構(gòu)的預(yù)定安排不謀而合。

　　中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院副院長(zhǎng)鄭功成代表對(duì)本刊表示，近年來(lái)，民生問(wèn)題越來(lái)越被擺到突出位置，也越來(lái)越需要將其上升到制度化尤其是法制化的層面，因此，立法機(jī)關(guān)接下來(lái)會(huì)更加重視民生方面的立法。

　　他預(yù)計(jì)，未來(lái)兩年可以制定出來(lái)或修改完善的民生大法將有社會(huì)保險(xiǎn)法、殘疾人保障法、社會(huì)救助法、老年人權(quán)益保障法等，屆時(shí)，全民的基本保障、困難群體的特殊保障將沒(méi)有大的遺漏，“民生社會(huì)領(lǐng)域的法律就比較健全了”。

　　來(lái)自教育行業(yè)的湘潭大學(xué)校長(zhǎng)羅和安代表建議，在條件成熟的時(shí)候，制定一部高等教育資助法，一時(shí)做不到的話，可以先完善現(xiàn)有的助學(xué)貸款制度。

　　來(lái)自醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的濟(jì)寧醫(yī)學(xué)院副院長(zhǎng)武廣華代表則希望，能有一部衛(wèi)生方面的基本法律出臺(tái)。

　　另如土地管理法等涉及群眾切身利益的法律，今年仍然得到許多代表、委員的關(guān)注。如謝商華委員稱，土地管理法雖經(jīng)五次修訂，但仍然存在著諸多問(wèn)題和不盡合理之處，應(yīng)予修改，以切實(shí)保障集體經(jīng)濟(jì)組織、村民對(duì)土地的權(quán)利。

　　規(guī)范公權(quán)將繼續(xù)推進(jìn)

　　謝商華委員是成都市中級(jí)人民法院分管行政案件的副院長(zhǎng)，她告訴本刊記者，在行政案件中，有很大一部分是因程序不規(guī)范造成的。現(xiàn)行的行政程序規(guī)定散見(jiàn)在行政訴訟法、行政處罰法等單行法律中，不夠健全，有不少缺失，因此建議制定一部行政程序法。

　　南開(kāi)大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)侯欣一委員有類似看法，“沒(méi)有完整的行政程序法，依法行政就要大打折扣�！�

　　在法學(xué)專家看來(lái)，依法治國(guó)的關(guān)鍵是對(duì)公權(quán)力的規(guī)范，行政程序法可為依法行政提供基本標(biāo)準(zhǔn)。

　　同樣對(duì)公權(quán)力進(jìn)行規(guī)范的還有上屆全國(guó)人大常委會(huì)留下來(lái)的行政強(qiáng)制法，經(jīng)過(guò)二審之后，“限權(quán)”色彩濃厚。

　　在公權(quán)力方面，沈春耀指出，國(guó)家賠償法、行政訴訟法、刑事訴訟法等都有需要修改完善之處。蘇州大學(xué)法學(xué)院教授楊海坤委員還建議制定中央與地方關(guān)系基本法。

　　規(guī)范公權(quán)力的另一面是對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)。代表、委員中的一些法學(xué)專家認(rèn)為，作為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系核心與統(tǒng)帥的憲法，已對(duì)公民權(quán)利作了較充分的規(guī)定，但有些需要進(jìn)一步落實(shí)到具體法律中。

　　楊海坤委員建議，制定尊重和保障人權(quán)法，推動(dòng)我國(guó)人權(quán)法律體系形成一個(gè)以憲法、人權(quán)法、普通法律、法規(guī)、規(guī)章等為基本內(nèi)容的多層次人權(quán)保障結(jié)構(gòu)。

　　從目前最高立法機(jī)關(guān)透露的情況來(lái)看，民主政治、人權(quán)方面的法律，基本確定會(huì)修改的有選舉法，在專家看來(lái)，這既是對(duì)十七大報(bào)告中逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的建議的落實(shí)，也是對(duì)憲法規(guī)定的選舉權(quán)的落實(shí)，也是對(duì)法律面前人人平等的法治精神的落實(shí)。

　　還有代表表達(dá)了修憲的期望。如湖北省人大常委會(huì)副主任周洪宇代表建議，在憲法中增加關(guān)于“科學(xué)發(fā)展觀”、“和諧社會(huì)”等內(nèi)容，增加“新社會(huì)階層”的表述，恢復(fù)“公民享有遷徙自由權(quán)”的內(nèi)容。同時(shí)，制定如《公民遷徙法》或《戶口管理法》等單行法律，明確公民遷徙的性質(zhì)、地位、法定條件、權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任等。

　　立法將充分體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀

　　改革開(kāi)放以來(lái)，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，這方面的法律法規(guī)發(fā)展較快，相對(duì)完備，不過(guò)，全國(guó)人大和國(guó)務(wù)院的兩位立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人都指出，還有需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要而進(jìn)一步完善的地方。

　　如在經(jīng)濟(jì)法方面，國(guó)有資產(chǎn)法草案已由上屆全國(guó)人大常委會(huì)一審，不出意外，將在本屆人大完成。電信法、郵政法(修訂)、反壟斷法實(shí)施細(xì)則等法律法規(guī)也已在立法機(jī)構(gòu)的起草或醞釀當(dāng)中。

　　在民商法方面，物權(quán)法出臺(tái)后，另一部需要制定的重要法律就是侵權(quán)責(zé)任法，同時(shí)物權(quán)法的配套法律法規(guī)，如關(guān)于不動(dòng)產(chǎn)的統(tǒng)一登記、土地征收征用等，不少代表、委員、專家、民眾都為之呼吁多時(shí)。

　　據(jù)溫總理所作的政府工作報(bào)告，今年政府立法的重點(diǎn)除加強(qiáng)改善民生、推進(jìn)社會(huì)建設(shè)外，還有節(jié)約能源資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

　　張穹介紹，這一思路是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)。在國(guó)務(wù)院2008年立法工作計(jì)劃中，公共機(jī)構(gòu)節(jié)能條例、民用建筑節(jié)能條例等10件有關(guān)節(jié)能、環(huán)保的行政法規(guī)力爭(zhēng)在年內(nèi)完成，而能源法、煤炭法(修訂)、礦產(chǎn)資源法(修訂)等21件法律、行政法規(guī)將抓緊研究，待條件成熟時(shí)提出。

　　與此相關(guān)，在此次全國(guó)政協(xié)會(huì)議上，中國(guó)農(nóng)工民主黨中央提交了《關(guān)于完善法律制度促進(jìn)節(jié)能減排的建議》。

　　相較政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域，文化領(lǐng)域立法相對(duì)滯后，黨的十七大后，有中央領(lǐng)導(dǎo)同志要求改變這一狀況，并指出堅(jiān)持重點(diǎn)突破、先易后難、整體推進(jìn)的原則，制定文化立法規(guī)劃，加快立法步伐，力爭(zhēng)到2010年初步形成中國(guó)特色社會(huì)主義文化法規(guī)體系。

　　張穹表示，在文化領(lǐng)域，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法、廣播電視傳輸保障法、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例等法律法規(guī)目前起草進(jìn)展較為順利，還有圖書館法、電影法、博物館條例等，正在論證、醞釀當(dāng)中。

　　在日前中國(guó)致公黨中央的一份提案中，也有盡快出臺(tái)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法的建議。

　　沈春耀介紹，全國(guó)人大常委會(huì)今年的立法計(jì)劃有望于上半年出臺(tái)，而五年立法規(guī)劃要晚一些。在確定立法項(xiàng)目時(shí)，兩會(huì)期間的議案、提案將成為重要依據(jù)和參考。

　　而到起草、審議環(huán)節(jié)，一些提出相關(guān)議案的代表還將受邀參與到常委會(huì)和專門委員會(huì)的立法過(guò)程中來(lái)。議案內(nèi)容和代表意見(jiàn)將會(huì)盡可能吸收到法律草案中。同時(shí)，也不排除直接以成熟的代表議案文本為基礎(chǔ)進(jìn)行審議，上一屆的民事訴訟法修改即屬先例。(湯耀國(guó)）