本月18日，溫家寶總理在十一屆全國人大一次會議舉辦的記者招待會上主動提及“公共財政”問題。溫總理的原話是：“我想講一個公共財政的問題，這是很少涉及的問題。我們要推進(jìn)財政體制改革，使公共財政更好地進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，更好地改善民生和改善生態(tài)環(huán)境。”

　　“其實，一個國家的財政史是驚心動魄的。如果你讀它，會從中看到不僅是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且是社會的結(jié)構(gòu)和公平正義的程度。在今后5年，我們要下決心推進(jìn)財政體制改革，讓人民的錢更好地為人民謀利益�！�

　　那么，究竟什么是“公共財政”？我國現(xiàn)行的財政體制存在什么樣的問題，以至于總理下決心要花5年的時間來解決它？又如何解決？帶著這些問題，本報記者采訪了一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家和一位公共政策專家，他們是清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院的王一江教授和浙江大學(xué)公共管理學(xué)院公共政策與公共經(jīng)濟(jì)系主任李金珊教授，李金珊教授還兼任財政部財政科學(xué)研究所的研究員。

　　什么是“公共財政”

　　王一江教授通俗地解釋“公共財政”的概念說，公共財政就是來自社會的錢，在社會的監(jiān)督下用來為社會服務(wù)，以促進(jìn)社會利益的增加。它與政府財政相區(qū)別，是打破“以政府自身利益”為中心這一舊體制，并注重財政的社會公用性的一種新理念。

　　李金珊教授表示，確切地說，公共財政是指市場經(jīng)濟(jì)條件下，由國家來提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的一種活動。它的核心是政府對社會財富的再分配，但與原來的財政制度相比，它更注重分配過程中的公共性、市場性和法制化。溫總理這次提出建立“公共財政”，不僅僅是一種字面上提法的改變，更重要的是體現(xiàn)了財政的目的開始向公共性轉(zhuǎn)移，體現(xiàn)了面向平民納稅人的一種民主化財政的新起點(diǎn)。

　　為什么要實行“公共財政”

　　李金珊教授告訴記者，公共財政的內(nèi)容，可以從公共性、市場性和法制化三方面來理解。

　　從公共性上說，雖然我國一直對財政收支秉持“取之于民、用之于民”的原則，但建設(shè)公共財政，更有利于這種理念的實現(xiàn)。因為它的核心理念之一，就是以規(guī)范財政的方式，減少甚至取消財政對一般競爭性領(lǐng)域的投資，同時將投資轉(zhuǎn)向國家安全、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、醫(yī)療保健、環(huán)境治理等更關(guān)乎民生的公益領(lǐng)域，從而改變長期以來財政供給“越位”、“錯位”的現(xiàn)象，保證國家對公共產(chǎn)品的供應(yīng)。

　　從市場性上說，我國的公共財政還意味著在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，規(guī)范和明確“市場”與“政府”間各自的角色與定位。過去(包括現(xiàn)在)，我們的政府將過多精力放在了本應(yīng)由市場調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，將財政大量投入，卻忽視了自己本應(yīng)發(fā)揮主要作用的公共領(lǐng)域的投資與建設(shè)。公共財政之下，市場與政府二者應(yīng)各自明晰各自的職權(quán)范圍。政府要將基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用讓渡給市場本身，將一般性經(jīng)濟(jì)資源交由市場來自發(fā)配置。同時，在公共領(lǐng)域等市場顧及不到或作用不靈的地方，發(fā)揮主導(dǎo)功能。

　　從法制化上看，公共財政意味著從今以后，任何對財政的使用都必須有法律依據(jù)，要嚴(yán)格按照全國人大通過的預(yù)算內(nèi)容和數(shù)額來執(zhí)行，逐步減少我國財政支出體制中存在的“任意性”、“長官意志”等現(xiàn)象。對民眾來說，則呼喚一種更強(qiáng)的納稅人意識：明確納稅義務(wù)，更注重納稅人權(quán)利。

　　現(xiàn)行財政體制存在什么問題

　　李金珊教授表示，我國現(xiàn)行財政制度的問題不少，大致可分為幾個方面。

　　首先也是最關(guān)鍵的是觀念性和方向性問題，就是政府和市場各自的職權(quán)范圍，還沒劃得很清楚。表現(xiàn)在財政上，就是政府有時分不清哪些該管、哪些不該管，將大筆財政資金花在了企業(yè)投資等本應(yīng)由市場主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，卻忽視了其在公共領(lǐng)域的職能和義務(wù)。

　　以義務(wù)教育為例，多數(shù)西方發(fā)達(dá)國家都將對義務(wù)教育的投入，直接劃歸中央政府負(fù)責(zé)，或者中央政府提供絕大部分。我國卻多將這部分支出，扔給財政層次很低的基層政府(如鄉(xiāng)、鎮(zhèn))負(fù)責(zé)，這樣一來，財政基礎(chǔ)本就薄弱的地方政府，很難像中央政府那樣去保證對義務(wù)教育的投資，其直接后果就是導(dǎo)致全國的基礎(chǔ)教育資源極端不公平。教育的投資，本是一個國家最重要的長遠(yuǎn)投資，如果財政連教育投資都無法很好地保證，那么民眾“起點(diǎn)的公平”就必然要受到損害，對國家發(fā)展的弊害，自不待言。建立公共財政，就是著眼于此類問題的解決。

　　第二個是我國目前的預(yù)算制定比較粗略，不夠細(xì)化，常常沒有落到實處，就被通過了。這很容易給預(yù)算執(zhí)行增加任意性，致使長官意志滋生。

　　第三個是技術(shù)性問題。如我國財政年度的起算點(diǎn)不合理，1-3月間會出現(xiàn)3個月的空當(dāng)期，導(dǎo)致不少政府“年初預(yù)算分配不出，年底拼命花錢”的現(xiàn)象。李金珊教授本人曾提議改變財政年度為3月制定預(yù)算，4月開始執(zhí)行，1年首尾相接，避免政府財政出現(xiàn)上述問題，但此提議目前尚未收到回應(yīng)。

　　如何沖破來自政府自身的阻力

　　王一江教授表示，總理提出5年內(nèi)建立公共財政，時間之所以會拉得那么長，主要有下面幾個原因：首先是不少有關(guān)財政的傳統(tǒng)認(rèn)識需要打破，這將是一個長期的過程。過去，政府的財政觀念基本上是“財政收入越多越好”，“財政支出給經(jīng)濟(jì)建設(shè)的份額越大越好”，以致形成“稅收政績”、“建設(shè)政績”�，F(xiàn)在，不少地方仍以此為考察政府執(zhí)政能力的重要標(biāo)準(zhǔn)，這種“以政府利益為中心”的傳統(tǒng)觀念和考評機(jī)制，必須在未來5年內(nèi)逐步糾正。

　　另外，他還認(rèn)為，現(xiàn)行財政體制的慣性，也是加劇改革難度的一個重要因素。因為從過去幾年的國家和地方財政預(yù)算看，支出最大的兩部分是“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”和“政府行政管理費(fèi)用”。公共財政體制在推進(jìn)過程中，必然伴隨著尚未建設(shè)完成的經(jīng)濟(jì)項目，這些項目不可能立刻廢棄停建，否則是對資源的更大浪費(fèi)；同時，也必然伴隨著工資待遇被削減的政府公務(wù)人員的不滿。這一問題也相當(dāng)棘手，在找到合適的補(bǔ)償手段前，無法一蹴而就。上述慣性在未來幾年內(nèi)都將繼續(xù)存在，這也是建立公共財政需要花費(fèi)多年時間的原因。

　　王一江教授最后說，建立公共財政在政府內(nèi)部的阻力不小，因此，不能單靠政府內(nèi)部的力量，應(yīng)當(dāng)在其外圍尋找推動力。這種外圍推動力，包括人大、政協(xié)等機(jī)構(gòu)的推促，更多民意代表的監(jiān)督，以及程序上的保障。

　　歸根結(jié)底，就是在現(xiàn)有體制內(nèi)，對民眾與國家，以及不同職能的國家機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力和利益，進(jìn)行更合理的分配與制衡，甚至可以建立一個利益中立的專門機(jī)構(gòu)，來推動公共財政改革。這樣，應(yīng)能收到較積極的效果。(楊亮慶 王夢婕）