失控源于制度虛設(shè)

　　我國(guó)對(duì)官員公費(fèi)出國(guó)考察有著嚴(yán)格規(guī)定，但本刊記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在這些規(guī)定面前，有些官員卻鉆政策空子，打“擦邊球”，以考察名義變相出國(guó)旅游，基本處于失控狀態(tài)。

　　早在1993年10月2日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳就曾發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)禁用公費(fèi)變相出國(guó)(境)旅游的通知》。2004年春，中辦、國(guó)辦就發(fā)出《關(guān)于嚴(yán)格控制干部出境、出國(guó)活動(dòng)開(kāi)支》的通知。2007年8月7日，中紀(jì)委就徐文艾事件發(fā)出通報(bào)強(qiáng)調(diào)，各地區(qū)各部門(mén)要采取得力措施，堅(jiān)決剎住以公務(wù)活動(dòng)為名公款出國(guó)(境)旅游的不正之風(fēng)，等等。

　　“中央和一些地方政府近年來(lái)出臺(tái)不少規(guī)范官員出國(guó)考察的規(guī)定，但這些規(guī)定并沒(méi)有抑制住官員出國(guó)考察熱潮�！蹦祥_(kāi)大學(xué)博士生導(dǎo)師齊善鴻教授接受本刊記者采訪時(shí)表示，“官員熱衷于出國(guó)考察，主要花的都是公款。另外我們實(shí)行的是指標(biāo)式管理，出國(guó)考察次數(shù)都是按官職大小而定，級(jí)別高的即使沒(méi)有公務(wù)需要，也可以名正言順地‘出國(guó)考察’。官員公費(fèi)出國(guó)考察審批程序也過(guò)于簡(jiǎn)易、限制太過(guò)寬松，在源頭就沒(méi)有堵住，接下來(lái)的要組織部門(mén)同意、向紀(jì)檢部門(mén)報(bào)告、經(jīng)外事部門(mén)審批，也基本上就是走走形式�！�

　　“官員出國(guó)考察缺少可操作的具體的追究、處罰條款�！崩畛裳越淌谥赋�，“現(xiàn)實(shí)中，很少見(jiàn)有關(guān)官員因違規(guī)公費(fèi)出國(guó)考察被處罰。不用付出代價(jià)的違規(guī)行為，在再多的禁令面前，也必將暢通無(wú)阻。在如今這個(gè)信息時(shí)代，出國(guó)考察已不是惟一的學(xué)習(xí)方法，要利用各種現(xiàn)代傳播技術(shù)，開(kāi)拓學(xué)習(xí)外地經(jīng)驗(yàn)的其他渠道，以堵塞部分官員出國(guó)考察的種種借口。即使對(duì)那些必要的出國(guó)考察，也應(yīng)該嚴(yán)加管理。如果所有的地方官員公費(fèi)出國(guó)都需經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的報(bào)批手續(xù)，其經(jīng)費(fèi)報(bào)銷(xiāo)都要經(jīng)過(guò)上級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)的審查，官員對(duì)公費(fèi)出國(guó)考察也難免會(huì)權(quán)衡得失�！�

　　受訪的多位專(zhuān)家認(rèn)為，出國(guó)考察本是與國(guó)際接軌的一條通道，通過(guò)觀摩、學(xué)習(xí)和借鑒，往往可以增長(zhǎng)見(jiàn)識(shí)，開(kāi)闊視野。但目前對(duì)出國(guó)考察與出國(guó)旅游怎么界定？是否學(xué)到東西誰(shuí)來(lái)評(píng)判，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督，誰(shuí)來(lái)查處？堵住這些體制上的漏洞，才是當(dāng)前規(guī)范官員出國(guó)考察的當(dāng)務(wù)之急。

　　“缺乏全過(guò)程的監(jiān)督和約束，透明度不高，導(dǎo)致一些官員無(wú)所顧忌地拿公款頻繁出國(guó)旅游�！北本┠硻C(jī)關(guān)一位公務(wù)員告訴本刊記者，“整個(gè)出國(guó)考察過(guò)程，暗箱操作的地方實(shí)在太多，包括出國(guó)考察人員的選擇標(biāo)準(zhǔn)，考察目的、時(shí)間、路線、結(jié)果，別說(shuō)外界，就是本部門(mén)，除幾個(gè)領(lǐng)導(dǎo)，一般工作人員也不知詳情。很多時(shí)候是官員出國(guó)考察回來(lái)，群眾才知道，嚴(yán)重的信息不對(duì)稱(chēng)�！�

　　每年的全國(guó)兩會(huì)上，都有代表和委員對(duì)官員違規(guī)出國(guó)考察現(xiàn)象提出批評(píng)。“公費(fèi)出國(guó)考察本身沒(méi)有問(wèn)題，是實(shí)施中出現(xiàn)了問(wèn)題�！�2007年3月，民革中央委員麥康森代表在全國(guó)兩會(huì)期間表示，“至少有1/4的公費(fèi)出國(guó)成名副其實(shí)的旅游，而不是考察�！�

　　近年來(lái)，我國(guó)官員公費(fèi)出國(guó)開(kāi)支，已經(jīng)給財(cái)政造成巨大壓力。根據(jù)《2004年度行政事業(yè)單位決算》，2004年全國(guó)行政事業(yè)單位出國(guó)費(fèi)用約為29億元(其中出國(guó)用匯19億元)，其中中央11億元，地方18億元。一個(gè)事實(shí)是，2004年以后，我國(guó)官員公費(fèi)出國(guó)考察現(xiàn)象，呈急劇上升趨勢(shì)。

　　“官員出國(guó)成本過(guò)高，造成巨大浪費(fèi)，是個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題�！敝袊�(guó)人民大學(xué)行政管理系毛壽龍教授認(rèn)為，“我國(guó)公共財(cái)政體制缺乏內(nèi)在的硬約束，目前還是一種軟約束，使領(lǐng)導(dǎo)干部可以在財(cái)政上作很多臨時(shí)性的調(diào)整，使得某些開(kāi)支遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了所需要的水平，同時(shí)也損害了其他部門(mén)的利益�！�

　　“官員是決策者，也是利益既得者，他們掌握著巨大的財(cái)權(quán)，如果缺乏必要監(jiān)督和制約，給自己安排出國(guó)考察之類(lèi)福利待遇的事情，就會(huì)屢禁不止�！痹鴱V宇告訴本刊記者，“有些政府官員為了出國(guó)，甚至不惜挪用其他款項(xiàng)，包括挪用稅收、土地開(kāi)發(fā)收入、動(dòng)用人民幣買(mǎi)入外匯作經(jīng)費(fèi)、侵吞行政和其他公共項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等。”

　　“為解決出國(guó)考察經(jīng)費(fèi)，部分官員真是用盡心機(jī)，有的甚至把費(fèi)用向同級(jí)機(jī)關(guān)、下級(jí)機(jī)關(guān)和下屬單位攤派、轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用。”北京一家企業(yè)負(fù)責(zé)人向記者透露，“有些官員外出考察總帶上一些企業(yè)家，說(shuō)是陪同考察，不如說(shuō)是去為官員的一些名不正言不順的消費(fèi)埋單。而一些企業(yè)也愿意正好借此籠絡(luò)官員，使出國(guó)考察成為一種隱蔽的行賄方式�！�

　　陽(yáng)光反腐迫在眉睫

　　不少受訪專(zhuān)家認(rèn)為，規(guī)范官員公費(fèi)出國(guó)考察是政府自身管理改革的又一個(gè)重要切入點(diǎn)。如果政府不能從根子上找到公費(fèi)出國(guó)考察存在的問(wèn)題，且實(shí)行最嚴(yán)格的限制和管理，就難以扭轉(zhuǎn)官員出國(guó)考察泛濫的局面。

　　“要想控制住官員公費(fèi)出國(guó)考察，一切官員開(kāi)支都須納入財(cái)政預(yù)算，這才是解決辦法。”龔維斌教授認(rèn)為，“我國(guó)預(yù)算支出科目主要是按經(jīng)費(fèi)性質(zhì)進(jìn)行分類(lèi)的，把各項(xiàng)支出劃分為事業(yè)費(fèi)、行政費(fèi)，等等，出國(guó)考察費(fèi)用容易趁機(jī)混入其中。中央必須嚴(yán)格預(yù)算，對(duì)于預(yù)算的編制、執(zhí)行進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督、審查，對(duì)官員出國(guó)考察費(fèi)用進(jìn)行嚴(yán)格控制。這次辦法中的有關(guān)規(guī)定，目的是想從根源上解決這個(gè)問(wèn)題。”

　　“要加強(qiáng)對(duì)官員公費(fèi)出國(guó)考察的監(jiān)管，讓出國(guó)考察與本職工作之間建立起一種有效聯(lián)系。”北京市合川律師事務(wù)所鄒瑾律師建議，“首先，考察單位由根據(jù)出國(guó)考察目的、考察的必要性、費(fèi)用來(lái)源、考察路線以及考察人員，制定出國(guó)考察計(jì)劃，向相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)申報(bào)，同時(shí)，進(jìn)行公示；其次，在監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織下，對(duì)出國(guó)考察計(jì)劃舉行聽(tīng)證會(huì)，對(duì)考察計(jì)劃的可行性與必要性進(jìn)行論證，以決定是否需要考察，考察的人員是否適當(dāng)，路線是否合理等，費(fèi)用是否適當(dāng)?shù)瘸鰢?guó)考察問(wèn)題作出決定，交由考察單位組織實(shí)施；再次，考察工作完成以后，考察人員撰寫(xiě)考察報(bào)告，向監(jiān)管機(jī)構(gòu)匯報(bào)以至向社會(huì)公眾公開(kāi)考察報(bào)告，接受監(jiān)管機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾的監(jiān)督；最后，建立起一套出國(guó)考察考核機(jī)制，對(duì)于完不成考察計(jì)劃，或者達(dá)不到考察目標(biāo)、完不成考察任務(wù)者，給予一定的行政處罰，或者經(jīng)濟(jì)處罰，以致自行承擔(dān)考察費(fèi)用。”

　　“涉及官員出國(guó)考察的文件規(guī)定，要措辭嚴(yán)密、要求嚴(yán)格、處罰嚴(yán)厲，允許就是允許，禁止就是禁止，不能使用‘原則上’、‘一般’、‘特殊’等容易讓人‘心生變通’的彈性規(guī)定�！饼R善鴻教授認(rèn)為，“即使存在個(gè)別‘例外’情況，也應(yīng)逐一列明，以便于對(duì)照。只有拿出‘硬杠杠’、‘死規(guī)定’，才能進(jìn)一步增加政策的剛性、樹(shù)立政府的權(quán)威，從而徹底堵住制度漏洞，斷絕一些人的非分之想，確保政策不折不扣地落到實(shí)處。在當(dāng)前時(shí)期，干部出國(guó)屬于底線管理范疇，必須在政策上做到不折不扣。否則，管理就等同于虛設(shè)�！�

　　“只有從制度上嚴(yán)格起來(lái)，才能給人以警示，斷絕某些人想利用公費(fèi)出國(guó)旅游的想法。”李成言教授建議，“第一，規(guī)范考察地點(diǎn)。凡是政府官員和公共財(cái)政支出經(jīng)費(fèi)的出國(guó)考察人員，在出國(guó)前一定要在政府網(wǎng)上公布出國(guó)人員名單、考察理由、程序安排以及時(shí)間地點(diǎn)。第二，規(guī)范考察人員。要根據(jù)考察的具體內(nèi)容確定合適的考察人員，特別是一些專(zhuān)業(yè)性技術(shù)性的考察，應(yīng)盡量多邀請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和專(zhuān)家學(xué)者參加。只有讓行家里手去考察，他們才知道需要看什么、學(xué)什么，考察后怎樣干。第三，實(shí)行督查制度。要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)考察的督促檢查，對(duì)有令不行、有禁不止的嚴(yán)肅處理。”

　　“必須對(duì)違紀(jì)官員加大處罰力度外，同時(shí)還應(yīng)在以下兩方面加以完善。”張鳴教授建議，“一方面，加強(qiáng)出國(guó)經(jīng)費(fèi)管理。對(duì)出國(guó)經(jīng)費(fèi)管理，僅管住預(yù)算內(nèi)資金是不行的，只要各單位預(yù)算外資金和‘小金庫(kù)’存在，官員隨時(shí)可用手中的財(cái)權(quán)解決費(fèi)用問(wèn)題，所以要把‘三軌’合并，制定出剛性的出國(guó)經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制。另一方面，完善監(jiān)督機(jī)制。應(yīng)充分激活人大和媒體以及群眾的監(jiān)督作用，杜絕那些出國(guó)官員的上級(jí)暗箱操作或自由裁量，讓官員出國(guó)考察回歸透明和公正�！�(李松)