2009年1月5日，北京市人大常委會(huì)召開座談會(huì)專題總結(jié)了奧運(yùn)立法。在殘奧會(huì)閉幕110天后，召集理論和實(shí)務(wù)界集中研討，北京市人大常委會(huì)意不在慶功，而是從奧運(yùn)立法的經(jīng)驗(yàn)中尋找破解地方立法困境的路徑。

　　7年心血并非應(yīng)景之作

　　從申辦成功到完美閉幕，7年的奧運(yùn)周期中，北京市人大常委會(huì)制定和修訂了與奧運(yùn)工作有關(guān)的18項(xiàng)地方性法規(guī)。2008年8月24日，國(guó)際奧委會(huì)法律部主任霍華德·斯圖爾普致函北京市人大常委會(huì):“在北京2008年奧運(yùn)會(huì)圓滿結(jié)束之際，國(guó)際奧委會(huì)對(duì)你們包括通過必要的立法措施，作出的貢獻(xiàn)表示由衷感謝。”

　　北京曾在申奧報(bào)告中承諾，中國(guó)立法機(jī)構(gòu)和政府將根據(jù)實(shí)際需要有針對(duì)性地制定和頒布保護(hù)國(guó)際奧委會(huì)權(quán)益的法規(guī)。

　　奧運(yùn)會(huì)諸多領(lǐng)域都涉及法律問題。申奧成功之時(shí)，我們看到，在公共安全、食品安全方面還缺乏專門法律，涉及數(shù)千萬的志愿者權(quán)益的保護(hù)還處于真空地帶……也正因如此，“北京從一開始就把奧運(yùn)會(huì)作為提升法治水平和城市管理水平的契機(jī)�！北本┦械谑�二屆人大常委會(huì)副主任索連生表示。

　　“不是要制定一部法典，把所有奧運(yùn)涉及到的問題在一個(gè)法律文件中作出規(guī)定�！北本┦姓�府法制辦副主任王金山詳細(xì)解釋了奧運(yùn)立法的涵義，在國(guó)家法律總體框架之內(nèi)，積極制定與籌備和舉辦奧運(yùn)會(huì)以及為奧運(yùn)會(huì)提供支持、保障和服務(wù)等方面工作有關(guān)的各種法律規(guī)范和政策穩(wěn)健的地方立法工作，重點(diǎn)是建立健全奧運(yùn)會(huì)籌備階段和奧運(yùn)會(huì)舉辦時(shí)各類城市運(yùn)行和城市管理方面的規(guī)定。

　　北京市人大常委會(huì)法制辦主任張引也表示，任期為2003年1月至2008年1月的北京市十二屆人大常委會(huì)在制定五年立法規(guī)劃時(shí)，也是把“優(yōu)化首都發(fā)展環(huán)境”和“舉辦奧運(yùn)會(huì)”的有關(guān)立法項(xiàng)目納人了五年立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃，優(yōu)先安排。

　　在北京市律協(xié)奧運(yùn)與文體法律事務(wù)專業(yè)委員會(huì)主任李京生看來，如何借助奧運(yùn)契機(jī)，制定和完善一些長(zhǎng)線的社會(huì)管理方面的立法，并使其繼續(xù)沿用下去，是更大的挑戰(zhàn)。

　　奧運(yùn)結(jié)束之后，這些法規(guī)的價(jià)值并沒有絲毫削減。

　　奧運(yùn)立法留下的制度財(cái)富

　　“奧運(yùn)立法及相關(guān)立法的有效實(shí)施，是首都民主政治一次重要的法律實(shí)踐。奧運(yùn)會(huì)有法可依，依法辦事，也留下了一筆寶貴的制度財(cái)富�！北本┦腥舜蟪Ｎ瘯�(huì)主任杜德印表示，利用這筆財(cái)富，首先要在進(jìn)行合法性分析后，將奧運(yùn)期間有普適價(jià)值的臨時(shí)措施，提升吸收到法規(guī)中。

　　哪些是可以吸收的?北京市人大常委會(huì)專門對(duì)奧運(yùn)立法進(jìn)行了評(píng)估，對(duì)眾多法規(guī)的制定和實(shí)施情況進(jìn)行全面系統(tǒng)的評(píng)估，這是北京歷史上的第一次。

　　承擔(dān)評(píng)估任務(wù)的中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)焦洪昌教授對(duì)奧運(yùn)立法的實(shí)施效果評(píng)價(jià)是，為奧運(yùn)會(huì)的成功舉辦創(chuàng)造了良好的法治環(huán)境，極大提高了城市建設(shè)和管理的現(xiàn)代化水平，充分尊重和保障了公民的合法權(quán)益，極大推動(dòng)了首都的精神文明建設(shè)，行政權(quán)力的運(yùn)行得到了進(jìn)一步規(guī)范，執(zhí)法手段更加多樣，執(zhí)法水平得到較大提升。

　　焦洪昌認(rèn)為奧運(yùn)立法過程更值得圈點(diǎn)。北京市人大常委會(huì)2007年7月27日通過《關(guān)于為順利籌備和成功舉辦奧運(yùn)會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)法治環(huán)境建設(shè)的決議》，允許政府根據(jù)具體情況和實(shí)際需要，就補(bǔ)充本市地方性法規(guī)有關(guān)規(guī)定，采取臨時(shí)性行政管理措施，制定臨時(shí)性政府規(guī)章或者發(fā)布決定，焦洪昌認(rèn)為，這一創(chuàng)舉既保證了人大常委會(huì)重大事項(xiàng)的決定權(quán)，又保障了政府行為的規(guī)范性。在評(píng)估課題組看來，這是人大常委會(huì)充分考慮奧運(yùn)需要，統(tǒng)籌安排立法項(xiàng)目的精準(zhǔn)注解。

　　“奧運(yùn)立法充分運(yùn)用民主立法的有效形式，注重發(fā)揮專家作用。”評(píng)估課題組認(rèn)為，通過互聯(lián)網(wǎng)征求社會(huì)意見等民主新形式，奧運(yùn)立法質(zhì)量得到了保證。焦洪昌說:“吸收相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c立法，讓法學(xué)家和科學(xué)家結(jié)合，保證了立法的科學(xué)性和可操作性�！�

　　北京市人大代表、北京大學(xué)教授姜明安認(rèn)為，奧運(yùn)立法有三條經(jīng)驗(yàn)是有普適性的:奧運(yùn)立法注重反映時(shí)代特色、中國(guó)特色、地方特色，注重體現(xiàn)現(xiàn)代法治精神，擴(kuò)大公眾參與，嚴(yán)格科學(xué)論證。

　　“奧運(yùn)立法是在市委領(lǐng)導(dǎo)下，各部門共同參與、集體心血的結(jié)晶。”杜德印認(rèn)為，這樣的集體協(xié)調(diào)也是難得的財(cái)富。7年的立法，僅從人大常委會(huì)來看，就跨越了三屆人大，經(jīng)歷了多次交替。

　　確立人大常委會(huì)主導(dǎo)的立法工作格局

　　在人代會(huì)開始前一周專題座談奧運(yùn)立法經(jīng)驗(yàn)，北京市人大常委會(huì)也有其現(xiàn)實(shí)考慮。

　　就在二十幾天前的北京市人大常委會(huì)會(huì)議上，提請(qǐng)一審的《北京市綠化條例(草案)》在分組審議時(shí)引起爭(zhēng)議，大多數(shù)常委會(huì)委員和列席代表認(rèn)為草案離審議通過的差距比較大，要求政府重新調(diào)研論證，延長(zhǎng)提請(qǐng)二審的時(shí)間。

　　杜德印分析了其中的緣由:審議和起草工作脫節(jié)了。很長(zhǎng)一段時(shí)間以來，在立法過程中，部門作用強(qiáng)而整體統(tǒng)籌弱，法規(guī)的質(zhì)量就不能保證。

　　在立法重點(diǎn)轉(zhuǎn)向社會(huì)領(lǐng)域后，立法過程的統(tǒng)籌顯得尤為重要。在杜德印看來，當(dāng)需要立法來限制政府權(quán)力的時(shí)候，完善立法工作格局，加強(qiáng)人大常委會(huì)的立法主導(dǎo)作用，加強(qiáng)與政府的整體協(xié)調(diào)，已迫在眉睫。

　　而奧運(yùn)立法中的《志愿服務(wù)促進(jìn)條例》，是加強(qiáng)整體協(xié)調(diào)的一次成功嘗試。2006年3月，由北京市政府法制辦、團(tuán)市委、民政局、奧組委等單位組成的起草小組成立。

　　早在調(diào)研和法規(guī)起草討論階段，人大常委會(huì)法制辦和內(nèi)司辦就已經(jīng)提前介人，最終促成了這部“最初還在爭(zhēng)議該不該立法”的條例順利出臺(tái)，并得到了普遍認(rèn)同。在總結(jié)奧運(yùn)立法經(jīng)驗(yàn)時(shí)，張引特別將“7年來，人大常委會(huì)奧運(yùn)立法領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)制，與市政府、奧組委成立了奧運(yùn)立法領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)小組，統(tǒng)一協(xié)調(diào)奧運(yùn)立法工作進(jìn)程”作為一項(xiàng)重要的經(jīng)驗(yàn)。

　　在2008年12月22日舉行的北京市人大常委會(huì)法制建設(shè)顧問全體會(huì)議上，顧問們也明確建議，要發(fā)揮人大在地方立法工作中的主導(dǎo)作用，推進(jìn)建立市委、市人大常委會(huì)、市政府的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)體制�！搬槍�(duì)部門權(quán)力缺乏制約的狀況，加強(qiáng)政府內(nèi)部協(xié)調(diào)，減少或避免立法項(xiàng)目由部門啟動(dòng)的情況，避免立法為成為單純推進(jìn)部門或維護(hù)部門利益的依據(jù)”。

　　“春節(jié)過后將召開第一次立法工作座談會(huì)，解決立法工作機(jī)制問題�！倍诺掠⊥嘎丁�

　　拓展地方立法的空間

　　在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成的背景下，地方立法將何去何從?

　　“過去，地方立法側(cè)重于保障國(guó)家法律的實(shí)施，因而立法多表現(xiàn)為國(guó)家法律的‘實(shí)施辦法’�！倍诺掠”硎荆�這也在一定程度上造成了地方立法空洞，大量重復(fù)法律，浪費(fèi)了立法資源。是不是多一些創(chuàng)制性立法?

　　奧運(yùn)立法的地方特色，為人津津樂道。北京人大常委會(huì)法制辦和研究室總結(jié)說，這些特色來源于立法著眼于解決奧運(yùn)籌辦過程中，城市運(yùn)行和賽會(huì)服務(wù)中存在的影響奧運(yùn)順利進(jìn)行乃至影響北京科學(xué)發(fā)展的各種問題，提出具體的項(xiàng)目建議。張引舉例說，針對(duì)志愿服務(wù)無法可依的情況制定志愿服務(wù)促進(jìn)條例;為解決食品安全存在的問題制定食品安全條例等，這是“針對(duì)問題立法，立法解決問題”思想的反映。“只有通過地方性法規(guī)解決地方實(shí)際工作中存在的問題，滿足現(xiàn)實(shí)需要，突出地方特色，地方立法才有生命力。”張引說。

　　期待地方立法從“辦法化”轉(zhuǎn)向“條例化”，北京市人大常委會(huì)的另一層考慮是“法律離老百姓的權(quán)益很遠(yuǎn)，老百姓呼喚法律”。以“宋莊畫家村”為例，杜德印分析說，實(shí)際上，物權(quán)法通過分清“土地使用權(quán)”和“房屋所有權(quán)”，可以從法律上解決，但是由于我國(guó)“土地所有權(quán)”上沒有“權(quán)益”，類似的案件并不能從根本上化解�！叭绻�通過地方立法解決，將會(huì)極大提高社會(huì)的法治水平”，常委會(huì)看到了地方立法新的生存空間。

　　“針對(duì)問題有幾條寫幾條，不必成章成節(jié)，國(guó)家法已有的內(nèi)容不重復(fù)，提高立法針對(duì)性，降低立法成本�！狈ㄖ平ㄔO(shè)顧問建議。有評(píng)論認(rèn)為，這將是地方立法的一次革命。(宋識(shí)徑)