蘇州大學(xué)中國特色城鎮(zhèn)化中心區(qū)域經(jīng)濟研究所所長、教授 段進軍

　　問：前不久結(jié)束的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)要“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化”，并提出把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制。請問，城鎮(zhèn)化就是放開戶籍限制嗎？怎樣才能深入推動城鎮(zhèn)化健康發(fā)展和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展？

　　——浙江湖州 沈良平

　　答：城鎮(zhèn)化是指人類進入工業(yè)社會時代，社會經(jīng)濟發(fā)展促成農(nóng)業(yè)活動的比重逐漸下降、非農(nóng)業(yè)活動比重逐步上升的過程。與此結(jié)構(gòu)變動相適應(yīng)，鄉(xiāng)村人口比重逐漸降低，城鎮(zhèn)人口比重穩(wěn)步上升，轉(zhuǎn)移出來的鄉(xiāng)村人口的生活方式和思維方式也逐漸向城市文明轉(zhuǎn)變。

　　城鎮(zhèn)化是人類文明進步和經(jīng)濟社會發(fā)展的大趨勢，是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國向現(xiàn)代化工業(yè)國家轉(zhuǎn)變的有效途徑。城鎮(zhèn)化有力地吸引生產(chǎn)要素聚集，成為解決就業(yè)、實現(xiàn)市場擴展、推進新型工業(yè)化的重要途徑。城鎮(zhèn)承接大量的農(nóng)村富余勞動力，在帶動農(nóng)民增收的同時，也在很大程度上緩解了農(nóng)村人地緊張的矛盾。城鎮(zhèn)化還有利于實施國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步縮小地區(qū)差別。

　　改革開放以來，我國的城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展，經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，城鄉(xiāng)居民生活狀況得到極大改善。與此同時，也存在一些有待破解的問題和難題。

　　首先，戶籍限制問題。農(nóng)民成為農(nóng)民工，僅僅完成了“一半的城鎮(zhèn)化”。一般確信，城鎮(zhèn)化每提高一個百分點，大約有1000多萬農(nóng)民進入城市。當(dāng)前，我國進城務(wù)工人員累計已近1.4億。但是，由于受制于以戶籍制度為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)分割體制，總體呈現(xiàn)出“就業(yè)在城市、戶籍在農(nóng)村，勞力在城市、家屬在農(nóng)村，收入在城市、積累在農(nóng)村，生活在城市、根基在農(nóng)村”的特征，成為城鎮(zhèn)化的“夾生飯”。

　　眾多農(nóng)民工在城鎮(zhèn)無法扎根，嚴重抑制了城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟發(fā)展、消費穩(wěn)定增長的拉動作用。要充分發(fā)揮城鎮(zhèn)化的效用，有必要“煮熟”這碗城鎮(zhèn)化的“夾生飯”，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，切實把已經(jīng)進城的農(nóng)村勞動力真正轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)人口。這意味著，推進城鎮(zhèn)化內(nèi)在地包括改革戶籍制度、降低落戶門檻，逐步實現(xiàn)進城農(nóng)民工勞動報酬、子女就學(xué)、住房租房和公共服務(wù)與城鎮(zhèn)居民享受同等待遇。

　　其次，土地問題。我國農(nóng)村土地歸集體所有，土地所有權(quán)不能買賣，只能由國家征收征用。在現(xiàn)行的土地征用雙軌制度下，據(jù)估算，土地補償費和安置補助費兩項之和，最高只有年均產(chǎn)值的15至16倍，大約相當(dāng)于只補償15年的費用。征地費用偏低，市場價格出讓卻一路高漲，由此產(chǎn)生巨額的土地租金被中間環(huán)節(jié)利益方所攫取，失地農(nóng)民只好倉促地“洗腳進城”。

　　這種類型的城鎮(zhèn)化是 “不完全的城鎮(zhèn)化”，本質(zhì)上仍是以農(nóng)村資源為城市發(fā)展積累資金的落后路徑。為此，必須采取系統(tǒng)措施遏制城鎮(zhèn)化進程中的空間失控和開發(fā)無序，注重城市空間擴張與有限耕地資源保護之間的協(xié)調(diào)，以此來確保我國的城鎮(zhèn)化沿著健康的方向發(fā)展。

　　第三，就業(yè)問題。在城鎮(zhèn)化進程中，始終面臨著一對尖銳矛盾，即一方面大量的農(nóng)民需要轉(zhuǎn)移出去，另一方面城鎮(zhèn)本身創(chuàng)造的就業(yè)機會卻相對有限。前一階段，在全球化的助力下，我國沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)化進程有突飛猛進的進展，龐大的勞動密集型產(chǎn)業(yè)有效地吸納了來自全國各地的就業(yè)人口。

　　不過，隨著經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整，解決就業(yè)問題的難度不斷增大。當(dāng)然，由于我國幅員遼闊、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)層次分明、地域差異較大，在相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，階梯式、漸進蔓延式的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)移將有力地推動城鎮(zhèn)化的全面展開，本地就業(yè)機會仍有較大的增長空間。同時，近年來城鎮(zhèn)化的發(fā)展呈現(xiàn)出集聚化特點，大中型城市和城市群發(fā)展所帶來的巨大資源和勞動力需求，也或多或少有助于緩解就業(yè)壓力。

　　通常來說，大中小城市以及城鎮(zhèn)間存在一個分工的問題。大城市和城市群主要聚焦高附加值產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)意創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)和消費型服務(wù)業(yè)，中小城市則在勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展上更有潛力和優(yōu)勢，現(xiàn)代城鎮(zhèn)更多地扮演著商品交易、手工業(yè)制造、特色農(nóng)漁園林業(yè)承載地和直接為“三農(nóng)”提供公共服務(wù)的區(qū)域中心等角色。相比之下，中小城市和小城鎮(zhèn)在資源、土地方面更為寬松，更有利于降低農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的成本，也能更好地為普通勞動者創(chuàng)造就業(yè)機會。因而，先從中小城市和城鎮(zhèn)入手放開戶籍限制，確有必要。這在一定程度上，亦可減少大范圍人口流動對特大型城市發(fā)展的負面沖擊。

　　第四，城鄉(xiāng)差距問題。毋庸諱言，城市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、衛(wèi)生、社會保障等公共產(chǎn)品支出以及收入分配上享有更多的便利，也能為個人提供較好的發(fā)展機會。但推進城鎮(zhèn)化，并不意味著放任城鄉(xiāng)差距的擴大和農(nóng)村的 “空心化”。新一輪城鎮(zhèn)化，理應(yīng)是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。下一步，在不斷提高城鎮(zhèn)人口比重的同時，重點要關(guān)注資源分配機制的完善以及城市反哺農(nóng)村、縮小城鄉(xiāng)差距等具體措施的出臺。

　　此外，在未來20年經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整背景下，我國的城鎮(zhèn)化仍處于快速發(fā)展階段，數(shù)以億計的人將陸續(xù)成為新的城鎮(zhèn)居民。因而，在吸取過去城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗教訓(xùn)，準確把握城鎮(zhèn)化的時代內(nèi)涵和特征，切實解決城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展問題的同時，還應(yīng)著力提高城市規(guī)劃水平，加強市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善城市管理，全方位提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。