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2006年下半年，“督察”成為體制變革的一個(gè)熱詞，他們被從北京派往各地，受托于中央政府對(duì)地方事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。
而在“督察”背后顯現(xiàn)的趨勢是，越來越多的監(jiān)督和執(zhí)法部門開始或醞釀脫離地方政府序列，實(shí)行垂直管理。
從秦漢的監(jiān)御史和刺史，到唐宋以降的御史，以及百姓喜聞樂道的“欽差”，督察或許也可從中比附出淵源。但當(dāng)前制度的變革意義應(yīng)當(dāng)更為深遠(yuǎn)：中央政府正嘗試建立更為獨(dú)立的執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)，確保政令暢通和法度統(tǒng)一，并以此為契機(jī)調(diào)整中央與地方的關(guān)系。
不過，這一宏大變革中的諸多制度細(xì)節(jié)尚待明朗，至少在目前，督察們的角色仍顯尷尬
環(huán)保督察“上崗”
中國首批環(huán)保督察悄然“上崗”已經(jīng)4年，但迄今仍待擺脫身份和職權(quán)的尷尬
10月20日的一個(gè)飯局上，高振寧掏出兩張名片：一張印著國家環(huán)�？偩帜暇┉h(huán)境科學(xué)研究所所長，另一張印著國家環(huán)保總局華東督查中心主任。
對(duì)方拿著后一張名片大呼久仰，“據(jù)說你們是環(huán)保垂直管理的試點(diǎn)，單位不大，級(jí)別高，你們就是欽差大臣，以后華東諸省都得聽你的了�！�
高笑而不言。
從這一天起，國家環(huán)保總局公開選拔的15位副司局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部開始陸續(xù)到任，他們將分赴總局新掛牌的11個(gè)派出機(jī)構(gòu)擔(dān)任“二把手”。
按照我國現(xiàn)有的環(huán)保管理體制，縱向上實(shí)行中央、地方分級(jí)管理，橫向上各級(jí)政府對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。環(huán)�？偩蛛m對(duì)基層環(huán)保部門有垂直指導(dǎo)之責(zé)，但在遇到具體環(huán)境事務(wù)時(shí)，環(huán)�？偩蛛y以一竿子到底。2005年松花江污染事故中環(huán)保部門的反應(yīng)遲鈍，即被認(rèn)為與此種體制有關(guān)。并由此觸動(dòng)了環(huán)保體制變革。
新設(shè)立11個(gè)地方派出執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)除了華東、華南、西北、西南、東北5大環(huán)境保護(hù)督查中心之外，還包括上海、廣東、四川、北方、東北、西北6個(gè)核與輻射安全監(jiān)督站。督查中心和監(jiān)督站均為國家環(huán)保總局派出的司局級(jí)建制的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。其中5大督查中心分別設(shè)置在南京、廣州、西安、成都和沈陽。
大批外派官員，很容易讓外界聯(lián)想到“欽差大臣”這樣的稱呼，自從去年7月底以來，環(huán)�？偩中冀M建11個(gè)地方派出執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)后，高振寧已多有耳聞。
不過，這樣的“欽差”，作為華東環(huán)保督查中心主任，高已經(jīng)做了4年。但在這之前，這個(gè)機(jī)構(gòu)的名稱多數(shù)人根本就沒有聽說過。由于這種身份的尷尬，高振寧很少將“華東督查中心主任”的名片示人，當(dāng)初印的名片至今還是厚厚一疊。
夾層中的環(huán)保督察
高振寧回憶，追溯華東督查中心的組建，最早是在前任環(huán)保總局局長解振華任內(nèi)的2002年。那也是區(qū)域環(huán)保督察機(jī)制的發(fā)端。
當(dāng)時(shí)，鑒于國內(nèi)區(qū)域性、流域性環(huán)境問題日益增多，而現(xiàn)有的環(huán)保管理體制在涉及到跨流域、跨省問題中顯得尤其困難，解振華提出，打破原有行政區(qū)域的環(huán)保管理劃分，按自然區(qū)域原則成立全新的跨區(qū)域環(huán)保管理體制。
在環(huán)保行政體制改革問題上，環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)始終存在地方分權(quán)和中央直管的意見分歧，解振華無疑傾向于后者。通過對(duì)歐美各國的環(huán)境執(zhí)法體制的分析，解提出，環(huán)境問題關(guān)乎國計(jì)民生，對(duì)環(huán)境問題應(yīng)實(shí)行全面、集中、統(tǒng)一的執(zhí)法，提高環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)的規(guī)格和權(quán)威，最好實(shí)行垂直管理。
但在當(dāng)時(shí)的情勢下，環(huán)保垂直管理并不能一蹴而就。一個(gè)折中或漸進(jìn)的辦法，即“放權(quán)地方環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)中央監(jiān)管”的模式得到了認(rèn)可，而后者即是通過組建跨區(qū)域環(huán)保督察來“變通”行使垂直監(jiān)督。
但這個(gè)設(shè)想，在2002年仍然顯得超前，地方政府并不愿意看到環(huán)保部門在自己的地盤上插入“楔子”。環(huán)保督察方案一再折中，由原來設(shè)想的全國5個(gè)區(qū)域督查中心減少到2個(gè)，僅放在當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最熱的華東、華南地區(qū)試點(diǎn)。
但組建兩個(gè)全新的環(huán)保督查中心，錢從哪里出？人從哪里來？國家環(huán)�？偩中姓w制與人事司副司長章少民回憶，當(dāng)時(shí)中編辦(中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室)的意見是，錢國務(wù)院可以出，人員編制環(huán)保總局想辦法。
正值這個(gè)節(jié)骨眼上，環(huán)�？偩种睂俚奈挥谀暇┑哪暇┉h(huán)境科學(xué)研究所和位于廣州的華南環(huán)境科學(xué)研究所正面臨體制改革、人員分流。人員編制有了出口。
環(huán)保總局預(yù)想兩個(gè)科研所各向督查中心分流70個(gè)人員編制，新組建的華東、華南督查中心，分別設(shè)在南京和廣州。
2002年6月11日，中編辦批復(fù)，南京環(huán)科所和華南環(huán)科所對(duì)外開展環(huán)境保護(hù)督查工作時(shí)，分別使用華東環(huán)保督查中心和華南環(huán)保督查中心的名稱。督查中心受國家環(huán)�？偩治�，監(jiān)督該地域環(huán)境執(zhí)法，負(fù)責(zé)跨界污染事件的處理，參與環(huán)�？偩值沫h(huán)境監(jiān)督職能。這與現(xiàn)如今各督查中心的職責(zé)基本相同。
批復(fù)還稱，兩個(gè)督查中心的主任分別由南京環(huán)科所和華南環(huán)科所所長兼任，中心人員編制30人，每年經(jīng)費(fèi)15萬。
雖然這與環(huán)�？偩肿畛醯脑O(shè)想有較大差距，但區(qū)域環(huán)保督察由此起步。是年7月，華東督查中心的牌子掛在了南京環(huán)科所的門前。
遭遇身份質(zhì)疑
掛牌當(dāng)日，江蘇省環(huán)保廳的一位領(lǐng)導(dǎo)在揭牌儀式上問，為何直接不叫督查局呢，或者干脆學(xué)美國叫大區(qū)辦公室。
他的疑慮是，督查中心的名稱和身份有些模糊。中心大多是事業(yè)單位，雖與“局”只是字面之差，但到了基層這塊牌子能有多大影響力真不好說。
華東督查中心成立之后，首先就遇到了江浙兩省的跨界污染事件。江蘇吳江和浙江嘉興為了一條跨界河流的污染已爭論了10年之久。2001年11月，下游居民以上游來水污染超標(biāo)為由，一怒之下沉船筑壩，封堵河道，
國家環(huán)�？偩治腥A東督查中心出面協(xié)調(diào)此事。環(huán)保督察蔣建國試圖組織兩省有關(guān)部門坐在一起協(xié)調(diào)此事，但得到的答復(fù)是，他們已達(dá)成協(xié)調(diào)機(jī)制，不用再坐一起。此后，兩省相關(guān)部門多次謝絕這位環(huán)保督察的協(xié)調(diào)之意，甚至后來直接對(duì)蔣說，你們插手，基層的環(huán)保工作不好搞。
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