(東西問)常健：全過程人民民主如何維護民主權(quán)利？

　　中新社北京3月5日電 題：全過程人民民主如何維護民主權(quán)利？

　　作者 常健 南開大學人權(quán)研究中心主任、南開大學周恩來政府管理學院教授、博士生導師

　　中國是中央集權(quán)的單一制國家，具有單一政權(quán)單一主權(quán)的國家結(jié)構(gòu)形式。中國又是人口和地理上的大國，人口排名世界第一，國土面積排名世界第三。在中國實行民主制度面臨著特殊的挑戰(zhàn)。

　　從歷史上看，國家分裂和封建割據(jù)是對國家強盛與人民安定的最大威脅，而實現(xiàn)國家統(tǒng)一是社會的普遍期望與全民共識。中國近現(xiàn)代在探索國家現(xiàn)代化道路的過程中，曾嘗試各種民主制度。經(jīng)驗教訓顯示，在中國實行民主制度，最大的挑戰(zhàn)在于如何既保障人民當家作主，又有效防止國家一盤散沙甚至割據(jù)分裂。

　　中國國土面積巨大，人口眾多，各地情況千差萬別。采用全面的直接民主形式，雖有利于更直接反映民意，但容易導致國家權(quán)力的分散甚至國家分裂；采用多層級間接民主形式，雖有利于保障國家權(quán)力的統(tǒng)一，卻難以充分表達千差萬別的民意。

　　經(jīng)過長期摸索，中國在維護中央集權(quán)單一制國家結(jié)構(gòu)的前提下，逐漸探索出了以“全過程人民民主”為特征的新型民主制度。

　　根據(jù)2021年12月4日國務院新聞辦公室發(fā)布的《中國的民主》白皮書，全過程人民民主“實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主”，“把選舉民主與協(xié)商民主結(jié)合起來，把民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督貫通起來，涵蓋經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等各個方面”。

　　從效果上看，全過程人民民主一方面“使國家政治生活和社會生活各環(huán)節(jié)、各方面都體現(xiàn)人民意愿、聽到人民聲音，有效防止了選舉時漫天許諾、選舉后無人過問的現(xiàn)象”；另一方面使中國“在劇烈的社會變革中，沒有發(fā)生后發(fā)國家在現(xiàn)代化進程中容易出現(xiàn)的社會動蕩，不僅創(chuàng)造了經(jīng)濟快速發(fā)展奇跡，也創(chuàng)造了社會長期穩(wěn)定奇跡”。

　　從政治發(fā)展的角度看，提出全過程人民民主重大理念，顯示出中國共產(chǎn)黨和中國政府在全面建成小康社會完成后，在全面建設社會主義現(xiàn)代化強國和實現(xiàn)中華民族偉大復興過程中推進民主建設的政治意愿和積極努力。民主的推進，雖然在形式上表現(xiàn)為民主領域、層次、環(huán)節(jié)、形式的擴大和增加，但最終都要落實到人民民主權(quán)利的增擴。因此，需要進一步深入探討全過程人民民主將會增擴哪些民主權(quán)利，以及因此會帶來哪些新的問題和挑戰(zhàn)、如何應對這些挑戰(zhàn)。

　　政治、政策和管理全過程的民主權(quán)利

　　綜合各方分析，可以發(fā)現(xiàn)“全過程人民民主”所要表達的“全”主要涉及以下四個方面：一是過程全鏈條，包括了民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；二是層次全方位，包括了黨內(nèi)民主與人民民主、基層自治民主與國家政治民主、國內(nèi)民主與國際關系民主化；三是領域全覆蓋，包括了政治民主、經(jīng)濟民主、軍事民主、文化民主；四是形式全包含，包括了直接民主與間接民主、選舉民主與協(xié)商民主、傳統(tǒng)民主與網(wǎng)絡民主。

　　但從過程角度分析，全過程人民民主涉及三個過程，即政治過程、政策過程、管理過程。政治過程主要涉及權(quán)力的分配，包括協(xié)商、選舉、任命、立法、執(zhí)法、司法等主要環(huán)節(jié)。政策過程主要涉及政策的制定與執(zhí)行，包括問題認定、議程設置、政策形成、政策合法化、政策執(zhí)行、政策評估等基本環(huán)節(jié)。管理過程主要涉及經(jīng)濟和基層社會組織的運行，包括計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制等基本環(huán)節(jié)。

　　政治過程、政策過程、管理過程之間存在一定的交叉，但仍是三個不同的過程，其重心與內(nèi)在邏輯有著重要的差別。各過程涉及的民主權(quán)利也有一定差異。

　　政治過程的民主要實現(xiàn)人民當家作主，由人民來決定政治權(quán)力的分配和行使規(guī)范，涉及的是人民在政治領域的選擇和決定的權(quán)利。它涉及在政治選舉環(huán)節(jié)的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，在立法環(huán)節(jié)的知情、參與、表達、協(xié)商和監(jiān)督權(quán)，在任命、執(zhí)法、司法等環(huán)節(jié)中的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

　　政策過程的民主則要實現(xiàn)人民對政策過程的制約和監(jiān)督，防止所委托的政治權(quán)力行使者作出違背人民意愿和利益的決策，涉及的主要是人民在社會各個領域的參與權(quán)利。它具體涉及在政策提出環(huán)節(jié)的倡議表達權(quán)，在政策制定環(huán)節(jié)的決策知情、參與、表達、協(xié)商和監(jiān)督權(quán)，在政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，在政策評估環(huán)節(jié)的參與和表達權(quán)。

　　管理過程的民主則要實現(xiàn)社會成員對所在基層社區(qū)和組織的自主管理，涉及的主要是基層群眾的自治權(quán)利。其中不僅包括社區(qū)和組織事務的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、協(xié)商權(quán)、監(jiān)督權(quán)，而且包括選舉權(quán)和投票抉擇的權(quán)利。

　　全過程人民民主對民主權(quán)利的優(yōu)化需求

　　推行全過程人民民主，需要細化、擴大、增加人民在政治、政策和管理過程中享有的民主權(quán)利。

　　首先是對原有民主權(quán)利的細化。中國保障的民主權(quán)利通常被概括為選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。全過程、全鏈條民主要求進一步細化各項權(quán)利的具體內(nèi)容。例如，要具體確定三個過程中各個環(huán)節(jié)的各項民主權(quán)利，以及這些民主權(quán)利的合法實現(xiàn)方式。

　　其次是對原有民主權(quán)利范圍的擴大。根據(jù)全過程人民民主的要求，需要適當擴大各項民主權(quán)利的行使范圍，使其在社會各領域都有所體現(xiàn)。如擴大選舉過程的知情權(quán)，擴大公民對政治過程的監(jiān)督權(quán)等等，擴大公民對政策過程的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)，擴大基層社區(qū)、社會組織的自治權(quán)利。

　　最后是補齊或增加一些環(huán)節(jié)中的民主權(quán)利。根據(jù)全過程人民民主的要求，需要在一些環(huán)節(jié)增設相應的民主權(quán)利。如在地方主要官員的任命環(huán)節(jié)，適當增加公民的抉擇權(quán)；在政策制定環(huán)節(jié)和基層管理環(huán)節(jié)，適當增加公民的協(xié)商權(quán)。

　　全過程人民民主對民主機制的完善需求

　　全過程人民民主要求在政治、政策、管理過程的各個環(huán)節(jié)適當增擴人民的民主權(quán)利。但增擴民主權(quán)利有可能帶來決策和管理效率和質(zhì)量的降低，這是全過程人民民主必須面對的新挑戰(zhàn)。

　　要在保證人民民主權(quán)利的前提下提升決策的效率和質(zhì)量，就必須建立和完善一系列相關機制。具體來說，需要完善公眾知情的發(fā)布和申請機制、各方意見的匯集與共識形成機制、參與的代表和負責機制、不同利益的協(xié)商機制、主張分歧的管理機制、抉擇的投票機制、監(jiān)督的質(zhì)詢與問責機制，以及黨對全過程民主的領導協(xié)調(diào)機制。

　　綜上所述，全過程人民民主是根據(jù)中國作為人口和地理大國且實行中央集權(quán)的單一制國家的具體國情，所采取的一種民主形式，它涉及政治、政策、管理三個過程各個環(huán)節(jié)的民主權(quán)利。與西方建立在政黨競爭基礎上的以選舉主導的民主制度相比，中國在中國共產(chǎn)黨領導下的全過程人民民主更能維護和促進國家和人民的整體和長遠利益，兼顧社會不同群體的利益訴求，有效保護少數(shù)和弱勢群體利益，形成強大的發(fā)展合力。中國改革開放四十多年經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，以及此次抗擊新冠肺炎疫情的成功實踐，都證明了這種民主體制相對于西方一些國家民主制度的優(yōu)越性。

　　全過程人民民主是對民主提出的更高要求。發(fā)展全過程人民民主需要對人民民主權(quán)利進行細化、擴大和增加，同時完善相應的民主機制來應對民主權(quán)利增加所帶來的新的挑戰(zhàn)。(完)

　　作者簡介：

　　　常健，南開大學周恩來政府管理學院教授、博士生導師，南開大學人權(quán)研究中心(國家人權(quán)教育與培訓基地)主任，中國人權(quán)研究會常務理事。主要研究領域為人權(quán)理論與制度、公共治理與沖突管理。出版《人權(quán)的理想·悖論·現(xiàn)實》《當代中國權(quán)利規(guī)范的轉(zhuǎn)型》《中國人權(quán)保障政策研究》《效率、公平、穩(wěn)定與政府責任》等學術(shù)專著，編寫《歐美哲學通史》(現(xiàn)代哲學卷)《現(xiàn)代領導科學》《公共沖突管理》《領導學教程》《公務員培訓人權(quán)用書》《人權(quán)知識公民讀本》等教材，擔任《中國人權(quán)事業(yè)發(fā)展報告》(藍皮書)副主編、《中國人權(quán)在行動》系列叢書主編、《Cross-Cultural Human Rights Review》雜志副主編，在專業(yè)學術(shù)期刊發(fā)表學術(shù)論文140余篇，《人民日報》《光明日報》《中國社會科學報》等發(fā)表評論和學術(shù)文章40余篇。參與多期國家人權(quán)行動計劃和多部政府人權(quán)白皮書的起草工作，多次作為中國人權(quán)研究會代表團成員參加聯(lián)合國人權(quán)理事會會議和邊會并作發(fā)言。