中國近30年的改革從農(nóng)村發(fā)動，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展為城市改革打下了基礎。然而，當20世紀80年代后期，改革中心轉向城市，國家對農(nóng)村社會的發(fā)展卻缺乏整體的政策著力。觀察者甚至認為，考慮到土地產(chǎn)權和地方治理結構方面，中國農(nóng)村的改革，是“未完成的工程”。20世紀結束之際，中國面臨嚴重的鄉(xiāng)村治理危機。

　　“大包干”對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的推進力，到1985年左右已經(jīng)釋放完畢，從這年開始，農(nóng)民增收趨緩。1988年以后，農(nóng)民負擔增長超過收入增長。“七五”期間，全國農(nóng)民上交的村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌，年均增長20.1%，增長速度比國家稅金高2.8%，比農(nóng)民人均收入高16.4%.然而，把農(nóng)民負擔問題完全歸咎于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不合理，制度是最深刻的原因。2006年以前，中國是世界上唯一專門向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅的國家。20世紀90年代實行的財政“分灶吃飯”和“分稅制”改革，導致了一個結果：在整個行政體系中，一方面，財權向上集中；另一方面，事權通過目標考核下壓。在目標考核的壓力(尤其是收費任務)和自利的本能中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府機構和人員迅速擴張。僅湖北監(jiān)利縣一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所，人員就有100多人。

　　中國的鄉(xiāng)村，何去何從？

　　“關鍵詞” 新農(nóng)村建設

　　以免除農(nóng)業(yè)稅為開端，以國家財政對農(nóng)村傾斜、推進農(nóng)村綜合配套改革為主要手段，“多予、少取、放活”的“新農(nóng)村建設”正在中國———這個古老的農(nóng)業(yè)大國逐步推展。

　　中國社會科學院學部委員張曉山研究員，曾經(jīng)在2006年1月，在中共中央政治局進行第28次集體學習中講解“新農(nóng)村建設”。他留意到這一屆政府對于發(fā)展模式的反思：“我們實現(xiàn)了每年10%GDP的增長，卻沒有實現(xiàn)發(fā)展經(jīng)濟學意義上的發(fā)展———公平分配基礎上的增長。如果不能糾正扭曲的分配格局、讓農(nóng)民分享發(fā)展的成果，那么我們的改革就不能成功。”

　　張曉山認為，黨的十六屆三中全會提出以人為本、“五個統(tǒng)籌”的科學發(fā)展觀，四中全會則提出和諧社會，到五中全會提出“社會主義新農(nóng)村建設”，中間的軌跡非常清晰。而2004年“增加農(nóng)民收入”、2005年“提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力”、2006年“建設社會主義新農(nóng)村”、2007年“發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”，這四個中央1號文件之間的邏輯也相當明了。農(nóng)民收入增長，國民經(jīng)濟的發(fā)展才有一個堅實的底蘊，這是治本；作為人口大國，要保證糧食安全問題，就必須建設、保護自身的綜合生產(chǎn)能力，這涉及到基礎設施、市場體制建設、技術支持的問題。而新農(nóng)村建設，則是“一個根本的大手筆，大的戰(zhàn)略思考，是對我們改革開放以來在農(nóng)業(yè)農(nóng)村的戰(zhàn)略選擇的一個反思�！�

　　然而，以“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”為要求的“新農(nóng)村建設”，在執(zhí)行的過程中盡管亮點不少，卻同時存在若干偏差，急功近利、運動式、官方一手包辦、盲目模仿的做法，以及以村容為重點的“新樓建設”大量出現(xiàn)，很多地方以慣用的手法制造政績，甚至造成新的農(nóng)民負擔。于是，2007年，具有某種糾偏的意味，“1號文件”重新回到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主題。

　　張曉山指出，系列“1號文件”都一再強調(diào)了新農(nóng)村建設的重要性和難度，多次提到城鄉(xiāng)二元結構長期積累的、制約農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的各種“深層次矛盾”沒有消除，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展處在艱難的爬坡階段�！靶罗r(nóng)村建設”的戰(zhàn)略舉措，是從長遠的角度來考慮，而非用運動和短期行為解決問題“。

　　新農(nóng)村建設的手段，必須和全面促進鄉(xiāng)村社會發(fā)展的目標協(xié)調(diào)一致。中央一再強調(diào)：在推進新農(nóng)村建設工作中，要注重實效，不搞形式主義；要量力而行，不盲目攀比；要民主商議，不強迫命令；要突出特色，不強求一律；要引導扶持，不包辦代替。

　　因此，新農(nóng)村建設是一個動態(tài)的過程，各地因地制宜、起點有高有低、速度有快有慢，不搞達標評比，也不設統(tǒng)一標準。甚至可以說，過程與結果一樣重要。對于地方已經(jīng)習慣的以GDP為核心的標準，新農(nóng)村建設含蓄地作出揚棄。

　　這個過程，某種意義上說，有著更多開放性，容納了體制創(chuàng)新的多種可能。

　　轉折

　　“1號文件”回歸農(nóng)業(yè)

　　2003年，中央農(nóng)村工作會議進一步強調(diào)要形成統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的完善體系，其鋒芒所指顯然是城鄉(xiāng)的“二元結構”；會議提出了新要求———將“三農(nóng)”問題作為全黨工作的“重中之重”。3月的“兩會”，溫家寶總理向世界表白“共產(chǎn)黨人一定能走出黃宗羲定律的怪圈”；農(nóng)村稅費改革試點工作隨即在全國范圍推開。

　　更加意義深遠的一個事件發(fā)生在年底：本應2004年初召開的中央農(nóng)村工作會議特意被提前到2003年歲末，使會議的文件順理成章地排在2004年1號的位置。如此安排，正與1982年到1986年中央五個關于農(nóng)業(yè)的“1號文件”遙相呼應———當年的“1號文件”極大地解放了生產(chǎn)力，把改革推上快車道。而“1號文件”的回歸，是暗示，更是明確，農(nóng)村工作又擺到了首要位置。

　　22年以后的這個1號文件，就是《關于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》。此后一連4年，中共中央、國務院連續(xù)發(fā)出4個關于“三農(nóng)”的“1號文件”，一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策逐步明朗。而作為微妙而有力的暗示，本屆政府最高領導人，也一連3年，選擇在大江南北不同的鄉(xiāng)野農(nóng)家辭舊迎新。

　　對于9億農(nóng)民，2006年1月1日，注定成為歷史的地標。這一天，農(nóng)業(yè)稅正式廢止。這標志著公共財政即將實現(xiàn)“兩個轉變”：由過去的農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)逐步轉變?yōu)槌鞘蟹床皋r(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)；公共財政開始惠及農(nóng)村……

　　而1個月后播發(fā)的2006年“1號文件”，則對十六屆五中全會提出的“社會主義新農(nóng)村建設”進行了完整的部署。這意味著60%-70%中國人生活的農(nóng)村，重新進入新一輪社會發(fā)展的主流。在本屆政府，隨著全面建設小康社會工作的推展，遷延20年的三農(nóng)難題，進入政策攻堅新階段。

　　少取

　　惠農(nóng)政策應對危機

　　2003年，中國人均GDP達到1090美元。國際經(jīng)驗表明，人均GDP1000美元，可能是“危”、“機”兼具的轉折。關于“拉美化”的討論開始興起。在2004年“兩會”期間的中外記者招待會上，國家發(fā)改委主任馬凱說：“已有的國際經(jīng)驗顯示，很多國家在人均GDP超過1000美元之后，可能會出現(xiàn)這樣兩種前途：一種是進入‘黃金發(fā)展期’……另一種是出現(xiàn)所謂的‘拉美現(xiàn)象’，即面對各種矛盾凸現(xiàn)，處理不當，結果走向貧富懸殊、失業(yè)激增、分配兩極化、社會矛盾激化，導致經(jīng)濟社會發(fā)展長期徘徊不前，甚至引發(fā)社會動蕩和倒退�！�

　　決策層對社會整體性危機的擔憂并非空穴來風。從1993年到2003年間，中國“群體性事件”數(shù)量已由1萬起增加到6萬起，參與人數(shù)也由約73萬增加到約307萬。中國經(jīng)濟的高速增長長期依賴出口與投資拉動，內(nèi)需不足已成為經(jīng)濟結構失衡的死穴；而農(nóng)村地區(qū)的消費不足，是擴大內(nèi)需的最大制約。

　　而中國農(nóng)業(yè)，則在2003年面臨更加現(xiàn)實的警訊：耕地連年減少，糧食大幅減產(chǎn)。糧食安全、農(nóng)民收入和社會沖突的數(shù)重危機下，《關于促進農(nóng)民增加收入若干政策的意見》成為題中之義。評論者認為這個文件是時隔多年以后“三農(nóng)”工作在全黨工作位置中的“標志性回歸”，其核心政策是“兩項減免，三項補貼”，即：取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，5年內(nèi)減免農(nóng)業(yè)稅；推行種糧農(nóng)民直接補貼、良種補貼和大型農(nóng)機具購置補貼三項補貼政策。

　　這些惠農(nóng)政策使2004年成為一個重要的轉折點，中國農(nóng)業(yè)得以走出了多年的徘徊局面。糧食生產(chǎn)出現(xiàn)重要轉機，2004年是建國以來增產(chǎn)最多的一年，農(nóng)民收入也從這年開始，一連三年增長超6%，是1985年以來的首次。通過免征農(nóng)業(yè)稅和降低農(nóng)業(yè)稅稅率，全國農(nóng)民共減輕農(nóng)業(yè)稅負擔約302億元，人均稅費下降44.3%.此后的幾年，“少取”的政策持續(xù)并不斷深入完善，中央財政實際用于“三農(nóng)”的各項支出逐年增加。

　　取消農(nóng)業(yè)稅是一個標志：從此，以剝奪農(nóng)村為代價的增長階段戛然而止。學者秦暉認為，免除農(nóng)業(yè)稅是建構現(xiàn)代國家的需要，它的深刻意義在于為建構一個現(xiàn)代國民國家創(chuàng)建更廣泛的合法性基礎。

　　多予

　　財力分配轉向“三農(nóng)”

　　與農(nóng)村稅費改革前的1999年相比，農(nóng)民每年減負總額約1250億元，人均減負約140元。農(nóng)村的恩格爾系數(shù)也逐漸下降。政府并未止于危機應對，一些立足消弭結構性差異的工作同時進行。

　　20年來城鄉(xiāng)居民的收入比一直在拉大，2006年已經(jīng)達到3.28：1，絕對額的收入差距達到8172.5元。如果把城市居民享有的衛(wèi)生、教育、社會保障等政府“隱性補貼”計入，中國城鄉(xiāng)差距可能超過6∶1.在這背后，不僅僅是農(nóng)業(yè)收入低下的問題。在以戶籍作為提供公共產(chǎn)品憑據(jù)的二元社會結構中，大部分農(nóng)民長期被排除在公共財政的惠及范圍之外，農(nóng)村地區(qū)相對因陋就簡的公用事業(yè)，大多由農(nóng)民出錢出力建設。

　　國家財力分配向“三農(nóng)”轉向，被學界認為是本屆政府三農(nóng)新政的核心部分。2005年中央“1號文件”明確提出實行“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村”的方針�！胺床高@個詞很重要，”中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所于建嶸研究員說，“這表明不是給農(nóng)民施舍，而是還債。”從1979年至1994年，政府通過農(nóng)業(yè)稅費提取農(nóng)業(yè)剩余近13000億，而同期政府對農(nóng)業(yè)的支出僅僅3700億。

　　進入21世紀以來，對農(nóng)村進行財政傾斜的物質(zhì)基礎逐步積累成熟。2006年接近4萬億元的財政收入，讓取消數(shù)百億農(nóng)業(yè)稅成為可能。

　　農(nóng)村社會保障已經(jīng)成為中央急于著力的重點，新增社會事業(yè)經(jīng)費主要用于農(nóng)村、用于縣以下的比例不低于70%的原則一再被強調(diào)。2003年，中國首次由財政注資啟動新型農(nóng)村合作醫(yī)療試驗，原定2010年前基本覆蓋中國農(nóng)村的目標，被提前到2008年。2005年底，“農(nóng)村義務教育財政保障機制改革”計劃啟動，農(nóng)村義務教育被納入國家財政保障范圍，到2010年，不含教職工工資，國家財政將新增農(nóng)村義務教育經(jīng)費2182億元。今年春季開學時，農(nóng)村義務教育階段的學雜費全部免除。2007年年底前，農(nóng)村低保制度將在全國31個省(自治區(qū)、直轄市)全面建立。

　　研究者指出，在全球化的背景下，“三農(nóng)”已經(jīng)衍生出“新三農(nóng)”———農(nóng)民工、失地農(nóng)民、農(nóng)業(yè)村落終結的問題。盡管在土地權利和戶籍改革方面，尚無實質(zhì)性變化發(fā)生，但農(nóng)民工和失地農(nóng)民的境遇在持續(xù)改善中。2006年出臺的“國辦發(fā)29號文”，首次要求把被征地農(nóng)民全面納入社會保障體系；到今年為止，農(nóng)民工中數(shù)千萬人已經(jīng)進入養(yǎng)老保險和工傷保險體系。

　　放活

　　農(nóng)村改革綜合配套

　　新農(nóng)村建設的原則是“多予、少取、放活”，而“多予”要確�；菁稗r(nóng)民，“少取”成果的鞏固，都仰賴“放活”———綜合配套改革的成功；而后者，則是其中最艱難的部分。

　　“放活”的嘗試和探討一直都在進行中。農(nóng)村市場機制建設方面，今年，銀監(jiān)會已經(jīng)完成相關規(guī)范制定，批準在6省(區(qū))開始農(nóng)村新型金融機構試點，2008年試點范圍再擴大到15個省(區(qū))左右，資金被不斷抽離農(nóng)村，農(nóng)村發(fā)展得不到信貸支持的狀況有望好轉。而廣東進行農(nóng)村集體建設用地上市流轉的試點也引起極大關注，這意味著農(nóng)民將被允許從集體土地中得到增值利益，“半截子產(chǎn)權”可望完善。

　　7月，《農(nóng)業(yè)專業(yè)合作經(jīng)濟組織法》正式生效。從此，農(nóng)民可以在自愿、自助、自治的基礎上組織起來，面對工商資本，增強談判能力、獲得更大市場分額和利益。正如立法參與者苑鵬指出：“這給農(nóng)民一個能力建設的機會，是對農(nóng)民的賦權”。

　　年中，重慶市和成都市正式成為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，國家發(fā)改委表示，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的最終目標是要使農(nóng)村居民、進城務工人員及其家屬與城市居民一樣，享有各個方面平等的權利、均等化的公共服務和同質(zhì)化的生活條件。

　　這些嘗試固然讓人期待，但三農(nóng)問題，常常牽一發(fā)而動全身。免征農(nóng)業(yè)稅意義重大，同時也讓一系列相關改革———調(diào)整國民收入分配格局、轉換基層政府和村民自治組織的職能勢在必行。

　　2007年，中央及省市兩級為農(nóng)村稅費改革給予基層的轉移支付合起來兩項超過1000億元；而國家統(tǒng)計局測算的數(shù)據(jù)顯示，在農(nóng)村“費改稅”前，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年至少需要2590億元才能合法生存，中間差距仍然巨大�？紤]到全國鄉(xiāng)村兩級債務四五千億元，形勢就更加嚴峻。即便轉移支付足以填補缺口，如此大額資金的立法監(jiān)管，防止尋租行為和決策的隨意性，也將成為新的課題。

　　取消農(nóng)業(yè)稅之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的重要職能，是收取稅費；相應地，農(nóng)業(yè)稅和相關收費是鄉(xiāng)村治理的經(jīng)濟基礎。農(nóng)業(yè)稅廢止，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉化，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)存廢，都成為討論的焦點。

　　根本

　　政府治理“有破有立”

　　如果政府職能不轉變，龐大的行政機構無法精簡，地方政府擴大預算和機構的慣性沖動將導致新一輪農(nóng)民負擔的回歸。然而，國務院發(fā)展研究中心趙樹凱研究員在10省(區(qū))20鄉(xiāng)(鎮(zhèn))所做的調(diào)查表明，改革開放以后的三輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構精簡，收效甚微。研究者在調(diào)查中了解到，一些地方的“吃飯財政”變成“生死財政”：計劃生育、殯葬管理之類，成為亂收費的新出口。

　　從中央到村里，有一個漫長的執(zhí)行過程。如何讓政策不在執(zhí)行過程中走樣或者消解，政策資源不在運行中被層層侵蝕？趙樹凱指出，新農(nóng)村建設，面臨一個最根本的問題：政府治理。推進政府治理需要“有破有立”。在政府系統(tǒng)內(nèi)部，要破解上級集權過多，在政府系統(tǒng)外部，要破解政府對于鄉(xiāng)村社會的控制過多。

　　中央一再強調(diào)，農(nóng)民是新農(nóng)村建設的主體。但關鍵在于，如何真正處理好農(nóng)民群眾的主體地位和政府的主導作用之間的關系，也就是基層政府治理與鄉(xiāng)村社區(qū)自治之間的關系。

　　中央政治局去年11月的集體學習，作為多年研究基層治理的專家，趙樹凱講解的題目就是基層民主。他觀察到，在各地迅速擴大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的直接選舉，通過強化群眾的民主權利，對基層政府的問責性產(chǎn)生了積極影響，也使基層政府與基層社會的關系更為緊密。在他看來，基層民主的樸素邏輯就是：“要相信基層干部和群眾的智慧。”

　　農(nóng)民在經(jīng)濟和社會生活中的創(chuàng)造力，在很大程度上成就了整個中國改革。從“大包干”到流動就業(yè)，經(jīng)驗表明，政策和制度的調(diào)整，只有以農(nóng)民自身的需要為前提才能具有生命力�！靶罗r(nóng)村建設”的意義在于，農(nóng)民的需求被放到發(fā)展戰(zhàn)略的核心。如何圍繞這個核心，把農(nóng)民從體制的束縛中解放出來，賦予和保障農(nóng)民基本的公民權利，尊重農(nóng)民在社會和經(jīng)濟生活中的自主選擇，也許是新農(nóng)村建設的必經(jīng)之路。

    記者 李軍(感謝中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所張曉山研究員、黨國英研究員、苑鵬研究員、于建嶸研究員、國務院發(fā)展研究中心趙樹凱研究員)