政治責任是否應當法定化

　　問責制如何真正管用、見效？我們的問責現(xiàn)在更多的是體內(nèi)循環(huán)，就是上級對下級監(jiān)督，也叫同體監(jiān)督；而人大、政協(xié)或媒體、輿論、民意的監(jiān)督是異體監(jiān)督。人大和人大常委會應成為最主要的政治責任問責機關(guān)，同體監(jiān)督與異體監(jiān)督綜合起來的效果會更好

　　權(quán)、利、責是法律規(guī)制公權(quán)力的一個整體機制。在這個整體機制中，如果缺少“責”的制約，手握公權(quán)力的人就有可能充分運用其手中的“權(quán)”去逐“利”，通過GDP的快速增長而彰顯政績，進而使自己得到升遷或其他好處。如果我們能在這個整體機制中增加“責”和完善“責”，即可以“責”制約其“權(quán)”和“利”，促其權(quán)為民所用而非純?yōu)镚DP和政績所用。而我們至今還沒有建立起完善的和規(guī)范化的問責制。

　　我國在政治責任的制度化、規(guī)范化方面還存在較大缺陷，實踐中隨意性較大

　　問責制的“責”包括法律責任和政治責任。法律化的政治責任仍然屬于政治責任的范疇，與嚴格的法律責任有著重要的區(qū)別。首先，此兩種責任的追究對象不同。前者的追究對象主要為政務(wù)官員，后者的追究對象主要是事務(wù)性官員，通常為相應業(yè)務(wù)或技術(shù)官員；其次，此兩種責任的追究主體不同。前者的追究主體應該主要是人民代表機關(guān)，或由人民代表機關(guān)直接產(chǎn)生和授權(quán)的機關(guān)，后者的追究主體應該主要是行政法制監(jiān)督機關(guān)和司法機關(guān)；第三，導致兩種責任的緣由不同。前者主要是因政策、決策失誤或失職、瀆職、濫權(quán)導致人民生命財產(chǎn)或國家利益、公共利益重大損失，后者主要是因違法、違規(guī)、違章、違紀行為直接導致人民生命財產(chǎn)或國家利益、公共利益損失；第四，兩種責任的責任形式不同。前者主要有引咎辭職罷免、彈劾、免職等，后者則包括記過、記大過、降職、撤職、開除等行政處分和有期徒刑、無期徒刑、死刑等刑罰處罰。第五，兩種責任的追究程序不同。前者通常應循人民代表機關(guān)的質(zhì)詢、審議、決定程序，后者則應循行政處分程序和刑事訴訟程序。

　　問責制的“制”指問責的制度化和規(guī)范化，包括法律責任和政治責任的制度化和規(guī)范化。目前，我國在法律責任的制度化、規(guī)范化方面取得了較大進展。國務(wù)院2007年4月22日發(fā)布的《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》，對公務(wù)員違法違紀行為導致人民生命財產(chǎn)或國家利益、公共利益損失問責的各種事由、責任形式和問責程序進行了詳細、具體的規(guī)定，實用性、操作性都比較強。《刑法》、《刑事訴訟法》則對公務(wù)員濫用職權(quán)、玩忽職守等瀆職犯罪問責的標準、程序進行了規(guī)范，有較好的追責效果。然而，在政治責任的制度化、規(guī)范化方面，我國還存在較大缺陷，實踐中隨意性較大。2001年國務(wù)院頒布的《關(guān)于特大安全事故行政責任的規(guī)定》調(diào)整范圍有限，僅限于事故領(lǐng)域，且標準、程序和責任人確定非常原則，很不具體，留下了很大的隨意性空間；2004年中央辦公廳頒布的《黨政領(lǐng)導干部辭職暫行規(guī)定》既非法律、法規(guī)，亦非完善的問責制規(guī)范性文件，其問責內(nèi)容僅限于引咎辭職和責令辭職兩種責任形式，對領(lǐng)導職官員政治責任的追究主體、方式和程序等均缺乏全面、系統(tǒng)的規(guī)定。

　　非制度化、非規(guī)范化的問責制不僅對當事官員不公正，對非當事官員也起不到有效震懾作用

　　如果缺乏制度化和規(guī)范化的問責制，事件、事故發(fā)生后，相關(guān)領(lǐng)導職官員失職、瀆職、濫權(quán)的行為就可能得不到有效、有力和公正的責任追究。非制度化、非規(guī)范化的問責制不僅對當事官員不公正，對非當事官員也起不到有效震懾作用，難以使他們在其任職崗位上謹慎從政，而且還可能導致有權(quán)問責機關(guān)的官員選擇性問責，以達到排斥異己、發(fā)展親己勢力的政治目的。因此，要推進法治政府建設(shè)，促進官員，特別是領(lǐng)導職官員在決策和履職過程中以人為本，以公民生命財產(chǎn)安全和國家利益、公共利益為重，而不是以GDP增長和提高自己的政績?yōu)橹兀�防止重、特大事故和政治影響惡劣的事件發(fā)生，必須建立和完善制度化、規(guī)范化的政治責任問責制。

　　首先，應通過法律、法規(guī)和執(zhí)法慣例確立政治責任問責標準。政策、決策失誤和失職、瀆職、濫權(quán)達到多大程度，造成多大損失，即應承擔多大責任；相應事件、事故導致多大損失造成多大影響，即應對相應級別的黨、政官員問責，并根據(jù)案情和問責標準，確定對該級別的問責是僅及于政府部門領(lǐng)導職官員，還是同時及于政府部門和政府領(lǐng)導職官員，或者同時及于黨和政府的領(lǐng)導職官員。當然，為了防止裁量機關(guān)濫用裁量權(quán)，應通過執(zhí)法慣例補充法定標準的不足，以制約問責機關(guān)的隨意性。

　　其次，應通過改革和完善人大的質(zhì)詢、審議、罷免、撤職、免職制度建立和規(guī)范政治責任問責的形式和程序。我們的問責現(xiàn)在更多的是體內(nèi)循環(huán)，就是上級對下級監(jiān)督，也叫同體監(jiān)督；而人大、政協(xié)或媒體、輿論、民意的監(jiān)督是異體監(jiān)督。人大和人大常委會應成為最主要的政治責任問責機關(guān)，同體監(jiān)督與異體監(jiān)督綜合起來的效果會更好。

　　在大多數(shù)法治發(fā)達國家，議會不僅可以通過對個別官員的彈劾、罷免問責，當議會認為政府的政策、決策不當時，也可以提出不信任案，要求相應級別的政府辭職。我國雖然不宜完全移植這種制度，但加強和完善人大和人大常委會對政府官員的質(zhì)詢、決策審議和對失職、瀆職官員的罷免、撤免制度是非常必要和非常迫切的，特別是加強各級人大和人大常委會對政府、政府部門、政府官員質(zhì)詢的常態(tài)化、制度化和規(guī)范化尤為重要，它可以大大強化現(xiàn)行問責制的震懾力。只有在人大監(jiān)督制度上大膽改革、大膽創(chuàng)新，才能建立起真正有效的問責制。只有建立起真正有效的問責制，以人為本的科學發(fā)展觀才能得到現(xiàn)實的保障。

　　(姜明安 作者為北京大學憲法與行政法研究中心主任)