中國(guó)《新聞周刊》文章：違憲審查值得期待

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　　全國(guó)人大法工委法規(guī)審查備案室的新張，并不標(biāo)志著中國(guó)違憲審查機(jī)制的啟動(dòng)

　　-本刊記者/文曄□張意軒

　　2004年5月，全國(guó)人大常委會(huì)法律工作委員會(huì)新設(shè)了一個(gè)工作機(jī)構(gòu)——法規(guī)審查備案室。該室設(shè)立近2個(gè)月后，仍鮮為人知，沒(méi)有任何官方消息通告其存在。

　　6月20日，“法規(guī)審查備案室”成立的消息方被媒體報(bào)出，并很快吸引了國(guó)人眼球——一些人歡呼：中國(guó)“違憲審查機(jī)制”終于啟動(dòng)。但是，在本刊記者采訪的多位專家中卻沒(méi)人給出這樣的評(píng)語(yǔ)。事實(shí)上，多數(shù)專家認(rèn)為，這距離中國(guó)違憲審查制度的真正啟動(dòng)還很遙遠(yuǎn)。

　　法規(guī)審查備案室之前世今生

　　法規(guī)審查備案制度，對(duì)公眾來(lái)說(shuō)也許是個(gè)新鮮事。但是，對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)法工委來(lái)說(shuō)，對(duì)法規(guī)備案審查，自1982年已經(jīng)開(kāi)始。

　　據(jù)中國(guó)人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心主任胡錦光介紹，我國(guó)有兩個(gè)法律文件對(duì)法規(guī)備案進(jìn)行了規(guī)定：一是《立法法》，規(guī)定了行政法規(guī)和地方法規(guī)備案的時(shí)間和提交備案的主體；一個(gè)是國(guó)務(wù)院的《法規(guī)規(guī)章備案程序條例》。

　　這些法律規(guī)定，地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、國(guó)務(wù)院各部門制定的行政規(guī)章必須在公布后的30日內(nèi)報(bào)有關(guān)部門備案，行政法規(guī)需要報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。

　　備案有兩種意義：一是形式上的意義，接收備案的主體需要掌握和了解下級(jí)行政機(jī)關(guān)制定了哪些法規(guī)；二是實(shí)質(zhì)意義，即接收備案的主體要對(duì)這些法規(guī)進(jìn)行審查。審查主要包括兩個(gè)方面：合法和合憲。

　　但胡錦光稱，在實(shí)踐中以前我國(guó)法規(guī)備案僅有形式上的意義，第二項(xiàng)工作基本上沒(méi)做。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)沒(méi)有宣布過(guò)任何一個(gè)法律規(guī)章因與憲法相抵觸無(wú)效。

　　據(jù)知，備案審查的具體做法是：法規(guī)報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案后，由辦公廳秘書局分送法工委下屬的專門委員會(huì)進(jìn)行審查。專門委員會(huì)提出審查意見(jiàn)后，轉(zhuǎn)送有關(guān)地方人大辦理。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1993年八屆人大開(kāi)始到2000年6月底《立法法》實(shí)施之前，送交各專門委員會(huì)審查的法規(guī)近6300件。

　　雖然工作量很大，但這種審查卻收效甚微。據(jù)中國(guó)政法大學(xué)憲法研究所所長(zhǎng)、北京大學(xué)人民代表大會(huì)與議會(huì)制度研究中心主任蔡定劍統(tǒng)計(jì)，八屆全國(guó)人大對(duì)備案法規(guī)審查了3100多件，全國(guó)共發(fā)現(xiàn)90多件有抵觸的法規(guī)，都反饋給了地方人大。但全國(guó)人大只收到8件反饋意見(jiàn)；最終只有1件按全國(guó)人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)的意見(jiàn)糾正了。

　　勞而無(wú)功，因此在九屆全國(guó)人大期間，對(duì)備案法規(guī)事先審查這一繁重工作被取消了。取而代之的是2000年《立法法》設(shè)定的被動(dòng)審查原則，即通常所說(shuō)的“不告不理”。

　　“告”又分為兩種，一種是由國(guó)家機(jī)關(guān)提出的審查“要求”，一般必須審查；另一種是由單位和個(gè)人提出的審查“建議”，要經(jīng)過(guò)法規(guī)審查工作機(jī)構(gòu)篩選以后，決定是否送專門委員會(huì)審查。專門委員會(huì)可以審查也可以不審查。

　　全國(guó)人大常委會(huì)副秘書長(zhǎng)劉鎮(zhèn)曾在一次法制講座上說(shuō)，《立法法》實(shí)施以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)一直沒(méi)有收到國(guó)務(wù)院、中央軍委、“兩高”和各省人大常委會(huì)對(duì)哪一件法規(guī)提出進(jìn)行“審查的要求”，只收到一些企事業(yè)單位和個(gè)人提出的對(duì)某些法規(guī)進(jìn)行“審查的建議”，

　　去年5月，3位法學(xué)博士因“孫志剛案”上書全國(guó)人大常委會(huì)，意在啟動(dòng)違憲審查程序。但國(guó)務(wù)院隨即廢止了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，違憲審查程序也自然沒(méi)有啟動(dòng)。

　　中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副院長(zhǎng)、中國(guó)憲法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)韓大元對(duì)媒體表示，此后全國(guó)人大常委會(huì)收到了20多份違法違憲審查建議。但是如何確立違憲審查制度、如何啟動(dòng)特別調(diào)查程序都尚無(wú)先例。據(jù)了解，在《立法法》實(shí)施后的近3年時(shí)間里，沒(méi)有一件備案的法規(guī)正式進(jìn)入專門委員會(huì)的審查程序。

　　繼主動(dòng)審查之后，被動(dòng)審查也未見(jiàn)實(shí)效，被動(dòng)審查與主動(dòng)審查相結(jié)合，成為新的選擇。2003年8月，十屆全國(guó)人大第八次委員長(zhǎng)會(huì)議上修訂的《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》把主動(dòng)審查的程序明確下來(lái)，在“有告才理”的基礎(chǔ)上新增一條：“專門委員會(huì)對(duì)備案的法規(guī)認(rèn)為需要審查的，可以提出書面的報(bào)告，經(jīng)常委會(huì)辦公廳、法工委研究，報(bào)秘書長(zhǎng)同意后，進(jìn)行審查�！�

　　這一程序還規(guī)定，法律委員會(huì)和有關(guān)專門委員會(huì)審查認(rèn)為法規(guī)同憲法或者法律相抵觸而制定機(jī)關(guān)不予修改的，可向委員長(zhǎng)會(huì)議提出書面審查意見(jiàn)和予以撤銷的議案，由委員長(zhǎng)會(huì)議決定是否提請(qǐng)常委會(huì)會(huì)議審議決定。法規(guī)審查結(jié)束后，常委會(huì)辦公廳可根據(jù)需要將審查結(jié)果書面告知提出審查要求和審查建議的單位和個(gè)人。

　　全國(guó)人大法工委法規(guī)審查備案室的工作人員透露，該室建立的契機(jī)，就是這個(gè)《程序》。

　　僅一個(gè)工作機(jī)構(gòu)難有作為

　　在蔡定劍看來(lái)，法規(guī)審查備案室的成立是加強(qiáng)法規(guī)備案審查工作的一個(gè)進(jìn)步，但與啟動(dòng)違憲審查機(jī)制完全是兩碼事。

　　首先，法規(guī)審查備案室是人大法工委下面的一個(gè)工作機(jī)構(gòu)，它沒(méi)有撤銷法律法規(guī)的權(quán)力，發(fā)現(xiàn)違法問(wèn)題要由人大法工委提交審查意見(jiàn)報(bào)告，而人大常委會(huì)的慣常做法是交由地方人大常委會(huì)自行糾正。由于審查意見(jiàn)沒(méi)有法律效力，地方人大可以考慮，也可以不考慮，法規(guī)審查備案室同樣可能如以前一樣陷入尷尬。

　　其次，該部門只有20多人，而每年通過(guò)的地方法規(guī)達(dá)1000多件，國(guó)務(wù)院法規(guī)也要報(bào)備，件件都審是不可能完成的任務(wù)。而且蔡定劍認(rèn)為，光看法律條文是很難找到?jīng)_突的，法規(guī)沖突的問(wèn)題要在實(shí)施中才容易暴露。對(duì)于備案法規(guī)的抽象審查，如同大海撈針，缺乏效率。

　　多年前，學(xué)者們呼吁在全國(guó)人大下設(shè)專門的憲法委員會(huì)，承擔(dān)違憲審查的工作。不過(guò)，中國(guó)人民大學(xué)憲政與行政法治研究中心主任胡錦光認(rèn)為，現(xiàn)在這個(gè)“法規(guī)審查備案室”和學(xué)者們呼吁的“憲法委員會(huì)”顯然是兩個(gè)概念。舉個(gè)簡(jiǎn)單的例子，如果一個(gè)公民想保障自己的憲法權(quán)利，他顯然不可能直接到法規(guī)審查備案室申訴，因?yàn)檫@個(gè)機(jī)構(gòu)僅僅是對(duì)交來(lái)備案的法律法規(guī)進(jìn)行審查。韓大元也認(rèn)為，它不是一個(gè)新的機(jī)構(gòu)，只是把過(guò)去相同職能的部門專門化了。從這個(gè)機(jī)構(gòu)發(fā)展到憲法委員會(huì)必須引進(jìn)新的機(jī)制。起碼，“憲法委員會(huì)首先應(yīng)該是一個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)”，而這是“法規(guī)審查備案室”所不具備的。

　　專家們比較一致的看法是，通過(guò)司法途徑解決“法律打架”的問(wèn)題會(huì)更有效。但這在現(xiàn)實(shí)中卻難以實(shí)現(xiàn)，北京市人大常委會(huì)法工委副主任李小娟在一個(gè)論壇上說(shuō)：地方性法規(guī)與法律沖突，北京市的法院判決不適用地方性法規(guī)，這在實(shí)踐中行不通。在中國(guó)的體制內(nèi)，法院由人大產(chǎn)生，向人大負(fù)責(zé)，不能超越人大的權(quán)力。

　　可以說(shuō)，“法規(guī)審查備案室”是現(xiàn)有機(jī)制下解決的問(wèn)題的一種嘗試，但同樣，它的局限性也就在所難免。

　　離違憲審查還有多遠(yuǎn)

　　蔡定劍還表示，即使有一個(gè)專門機(jī)構(gòu)，我們離真正意義上的違憲審查機(jī)制仍相去甚遠(yuǎn)，因?yàn)檫`憲審查還缺少起碼的根基——體制和程序。缺少這個(gè)根基，很難說(shuō)法規(guī)審查備案室能起多大作用�！叭绻�真的發(fā)現(xiàn)問(wèn)題了，它能否報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)，做出類似于撤銷的建議，這還有待觀察。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系相對(duì)平和，全國(guó)人大常委會(huì)雖然享有對(duì)法規(guī)的撤銷權(quán)，但從建國(guó)以來(lái)，還沒(méi)有撤銷過(guò)一個(gè)。”

　　至于有媒體說(shuō)“該室可以責(zé)令相關(guān)立法部門限期修改法規(guī)”，專家認(rèn)為從法律上講，這個(gè)新設(shè)機(jī)構(gòu)不可能具備這個(gè)職能。它如何在違憲違法審查上發(fā)揮作用還有許多未知數(shù)。

　　正如法規(guī)審查備案室負(fù)責(zé)人對(duì)本刊記者所言：“我們還沒(méi)什么可說(shuō)的，很多事都沒(méi)定下來(lái)�！�

　　在法規(guī)審查備案室成立之初，一些專家就認(rèn)為它由于地位所限，很難大有作為。另一些專家對(duì)這個(gè)新機(jī)構(gòu)則仍抱有期待，胡錦光說(shuō)，“進(jìn)一步擴(kuò)大職權(quán)，不但對(duì)備案法規(guī)進(jìn)行審查，還要對(duì)案件進(jìn)行違憲審查，是這個(gè)機(jī)構(gòu)的發(fā)展前途。”

　　北京大學(xué)法學(xué)院王磊副教授說(shuō)，違憲審查機(jī)制起步的重要標(biāo)志應(yīng)該是，通過(guò)一些個(gè)案確立一種可以參照的程序。如果只是從機(jī)構(gòu)和人員上去著手去做這件事情，只能算是在準(zhǔn)備階段。

　　蔡定劍也認(rèn)為，比成立工作機(jī)構(gòu)更重要的，是全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)公布并細(xì)化按立法規(guī)定的違憲違法審查程序，并按程序來(lái)處理公民的違憲審查建議。

　　“等到哪天，出了公告，宣布某個(gè)法規(guī)是違憲的，撤銷了它，這才標(biāo)志著違憲審查制度正式開(kāi)始啟動(dòng)了�！蓖趵谡f(shuō)。

　　(來(lái)源：中國(guó)《新聞周刊》2004年第23期)