行政問責謹防異化為“丟卒保車”的手段

　　主持人：在問責制執(zhí)行過程中，為什么會出現(xiàn)一些人所說的“丟車保帥”的情況？

　　喬新生：有時我們看到，一些官員剛剛調(diào)任某個地方，結(jié)果因為發(fā)生特大安全生產(chǎn)事故而引咎辭職；有的地方官員在沒有安全監(jiān)管義務(wù)的情況下，卻由于事故重大，不得不辭去現(xiàn)任職務(wù)。之所以會出現(xiàn)這種情況，原因當然很多，但我覺得一個重要原因是我國還缺乏具體的公務(wù)員工作細則，黨政機關(guān)干部職責還不清晰、崗位還不明確。從表面上來看，黨政官員職責重要，但仔細深究就會發(fā)現(xiàn)，一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部的具體職責缺乏明確的法律依據(jù)。一個地方出現(xiàn)重大安全生產(chǎn)責任事故之后，上級官員往往根據(jù)安全生產(chǎn)事故的社會影響，決定罷免官員級別的高低。一些地方黨政官員非常重視安全生產(chǎn)責任，但無職無權(quán)，在提高安全生產(chǎn)方面難以有所作為；少數(shù)官員雖然具體負責安全生產(chǎn)責任，但由于缺乏必要的人事權(quán)和財權(quán)，很難改變生產(chǎn)現(xiàn)狀，所以，發(fā)生安全事故之后，他們只能飲恨成為“替罪羊”。所以，如何做到權(quán)責對等，也是今后完善問責制的一個課題。

　　陳雄飛：這就是我們常說的問責做秀甚至問責異化。問責的目的不僅僅是追究責任，更是為了預(yù)防，為了問題的真正解決。但是目前問責多是局限在引咎辭職、免職階段，對于如何避免類似事件再次發(fā)生以及如何真正解決問題涉及的往往很少。事情過后，往往是一切照舊。另外，一些地方的問責僅僅為了暫時平息民憤，或者轉(zhuǎn)移公眾注意視線，對一些責任人明降暗升、另外委以他任等。在這里，我們并不是說有了問題的人不能復(fù)出，但是至少應(yīng)該有一個合理的程序和更加嚴格的考核機制，而不是這邊說免職，那邊馬上重新任命，將問責作為一次對公眾的做秀。更有甚者，一些地方政府部門出于淡化事件影響的考慮，將問責之后的免職、辭職作為替代刑事責任的理由，這樣，行政問責就異化為“丟卒保車”的手段。

　　毛壽龍：官員問責在我國尚待形成一整套成熟健全的制度或機制，現(xiàn)在有的地方官員，雖然按照某一問責辦法被問責，如給予行政處分，但并不影響其升遷，致使這種問責的效果受到質(zhì)疑，給群眾的印象是處分并不重要，只要他有關(guān)系，照樣升官；還有的官員，雖然“引咎辭職”或被撤職，但很快又復(fù)出，而復(fù)出的程序又不公開，致使社會上議論紛紛。在這個問題上，既要防止對那些被問責的官員一棍子打死，永世不得翻身，也要防止過快地讓其復(fù)出，甚至讓其憑不正之風(fēng)將問責的效果虛化。對于那些確有所長，或者在實踐中重新贏得社會尊敬的，應(yīng)當通過公開的方式，特別是通過群眾選舉的方式，允許其重新參政。特別是對于主動引咎辭職的領(lǐng)導(dǎo)干部，可以予以適當安排，并建立跟蹤機制，對進步較快、在新的崗位上作出成績的，可根據(jù)工作需要予以提拔使用，努力形成領(lǐng)導(dǎo)干部既能上能下又能下能上的良好局面。

　　主持人：官員被問責原因多種多樣，問責方式也各有不同，辭職、引咎辭職、責令辭職、免職，那么請問，問責的標準究竟是什么？

　　喬新生：在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，只有“免去職務(wù)”的概念，沒有“引咎辭職”的概念；在法律規(guī)定的范圍之外，才有“引咎辭職”的問題。換句話說，所謂“引咎辭職”，不是上級黨政機關(guān)主動要求黨政官員辭去職務(wù)，而是黨政官員在意識到問題的嚴重性之后，主動承擔行政倫理和社會倫理責任�，F(xiàn)在一些黨政干部雖然“引咎辭職”，但是，職務(wù)消費待遇不變，久而久之，就會出現(xiàn)“引咎辭職”隨意性的現(xiàn)象，“引咎辭職”的行政倫理和社會倫理功能就會大大削弱。

　　問責制如何走向更加完善？

　　陳雄飛：問責制在我國發(fā)展的歷史還不長，總的來看，這一制度是好的，要持之以恒地堅持。但在實行的過程中，還有一些不完善的地方，這也是我們今后完善的方向和重點。

　　一、目前我國行政問責還沒有專門的、完善的成文法。問責的主要法理依據(jù)主要是《中華人民共和國公務(wù)員法》第八十二條、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》以及《關(guān)于實行黨風(fēng)廉政建設(shè)責任制的規(guī)定》。這三種規(guī)范性文件中只有《公務(wù)員法》屬于真正意義上的法律，其它兩種規(guī)范文件雖有一定的約束力，但只能算是執(zhí)政黨的內(nèi)部紀律規(guī)范。

　　二、我國各級政府和政府部門之間的有些職責不夠清楚、權(quán)限不夠明確，在追究責任時，相關(guān)部門相互推諉，出現(xiàn)誰都有責任，誰又都沒有責任的情況；以至于在問責中，問責客體具體應(yīng)當承擔什么責任，模糊不清。

　　三、問責程序不健全。目前我國沒有明確的問責啟動程序，問責機制如何啟動往往取決于行政領(lǐng)導(dǎo)的意志，沒有規(guī)范可供遵守。目前問責的處理程序也不健全。比如當前我國人大的問責職能雖有法律規(guī)定，但是如何在問責程序啟動之后，執(zhí)行聽取報告、質(zhì)詢、調(diào)查、罷免、撤職、撤銷等問責環(huán)節(jié)，在法律上仍然缺乏可操作的程序。

　　四、目前的問責主體和問責范圍過于狹窄�，F(xiàn)有的問責還僅局限于行政機關(guān)內(nèi)部的上級對下級同體問責，缺乏人大、政協(xié)、民眾等異體問責，更缺乏對上級的問責。僅僅是同體，僅僅是上級對下級，這樣的問責制度顯然難以實現(xiàn)責任政府的目的。在問責的范圍上，行政問責一般僅停留在人命關(guān)天的大事上，且一般僅限于安全事故領(lǐng)域。行政問責事由只是針對濫用職權(quán)、玩忽職守的違法行政行為，而不針對無所作為的行政行為。問責一般只針對經(jīng)濟上的過失，而對政治等其他領(lǐng)域的過失卻不問責，問責的環(huán)節(jié)也多局限于執(zhí)行環(huán)節(jié)而少問責決策和監(jiān)督環(huán)節(jié)。

　　主持人：如何以問責制為突破口，積極穩(wěn)妥推進我國行政管理體制改革和干部人事制度改革？

　　喬新生：中國當前行政管理體制改革所涉及到的問題千頭萬緒，過去中央政府與地方政府職權(quán)劃分不明，出現(xiàn)重大安全責任事故之后，地方政府官員承擔更多的責任。前幾日國家技術(shù)監(jiān)督檢驗總局局長的“引咎辭職”，標志著中國行政問責制度正在發(fā)生悄悄完善，“刑不上大夫”的現(xiàn)象正在改變。